2001年10月31日在昭通市第一届人民代表大会常务委员会第二次会议上

昭通市人民政府副市长  锁飞

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府市长的委托，作关于依法治区三年规划执行情况和进一步开展依法治市工作意见的报告，请连同《昭通市2001—2005年依法治市规划（草案）》一并审议。

一、依法治区三年规划执行情况的回顾

按照云南省依法治省五年规划的要求，我区在认真总结“二五”普法后期、“三五”普法以来开展的依法治理工作经验和学习借鉴外地经验的基础上，结合区情，草拟了《昭通地区1998—2000年依法治区规划》，1998年8月11日由云南省九届人大常委会昭通地区工作委员会第二次会议审议通过，之后地委以昭地发【1998】12号文件批转下发实施。依法治区三年规划下发后，各县（市）都结合各地实际制定了依法治县（市）规划。到1999年10月止，十一县（市）都制定了规划，并由各县（市）人大审议通过，以县（市）委文件批转执行。

地委十分重视依法治区工作，把依法治区作为全区工作的重点，纳入议事日程，周密部署，精心组织，保证了依法治区工作的顺利开展。

1999年元月14日，地委依法治区领导小组召开工作会议，会议回顾了1998年依法治区工作基本情况，认真分析了工作中存在的主要问题，着重研究了1999年度依法治区工作的重点，确定了依法治区工作思路，并形成《会议纪要》，以昭地办发【1999】2号文件转发，要求各级党政组织要把依法治区作为一项根本性、长期性的政治任务抓紧抓好。同年3月底，地委召开了地直机关副科级以上干部参加的依法治区动员大会，地委依法治区领导小组副组长、地委副书记文德华同志在会议上作了题为《坚持依法治国基本方略，大力推进依法治区进程》的重要讲话；5月底地委又召开了昭通地区依法治区暨推行执法责任制工作会议，地委依法治区领导小组组长、地委书记杨应楠同志在会上作了《全面实施依法治区规划，大力推进我区民主法制建设》的主题报告。

三年来，各级党委、人大、政府、政协及相关职能部门切实加强领导，精心安排部署，认真组织实施，完成了依法治区三年规划的各项工作任务，取得了显著成效。干部学法特别是领导干部学法有了新的突破，行政机关依法行政、依法管理工作有了新的突破，政法部门严格执法、公正执法、文明执法有了新的突破，监督检查工作有了新的突破，农村基层民主政治建设有了新的突破。通过依法治理，促进了社会经济的发展，全区社会稳定，经济发展，民族团结，人民安居乐业。

三年依法治区工作取得的主要成绩，集中体现在以下六个方面：

第一，领导干部带头学法用法的风气基本形成。全区各级领导干部把学法用法作为理论学习的重要内容，作为提高领导水平和依法决策、依法办事、依法行政的重要途径，注重增强和提高对政治、经济、文化和各种社会事务依法管理的能力和水平，各级领导干部领导方式、决策方式有了很大转变，推动了各项工作，密切了党和政府同人民群众的联系。各级党政领导班子和领导干部积极参加各类法制讲座，人大对任用干部进行法律知识考试的制度也逐步推开，把法制课纳入党校教学的重要内容成为地、县、乡党校的自觉行动。三年来，干部学法用法制度不断完善，领导干部带头学法用法的良好氛围已经基本形成。

第二，全民法律意识和法律素质明显增强。通过普法学习，公民的法律意识有明显提高，依法行使民主权利、履行义务、维护自身合法权益、运用法律武器同违法犯罪行为作斗争的自觉性有所增强，全社会初步形成了学法守法用法的良好氛围。特别是青少年法制教育得到进一步加强，以学校教育为主渠道，学校、家庭、社会三位一体的青少年法制教育网络基本建立。各级各类学校聘请法制副校长工作顺利开展，依法治校和整治学校周边治安环境等工作力度进一步加大，青少年法制观念明显增强，校风校纪明显好转。

第三，执法队伍的执法水平进一步提高。各级司法机关和行政执法部门，始终把提高执法人员的政治业务素质，端正执法思想作为重点，全面加强执法队伍建设，通过开展推行执法责任制工作，建立健全了内部监督机制，完善各种规章制度，强化了执法人员的执法责任意识，普遍建立完善了执法教育制度，开展了为人民服务的宗旨教育、实事求是的思想路线教育和公正执法的职业道德教育，组织了法律法规培训。全区共组织执法人员法律培训196期9560余人次，执法人员法律素质和执法水平进一步提高。

第四，依法行政全面推进。依法行政是依法治国、依法治区的关键环节和核心内容。近年来，全区各级行政机关推行了行政执法责任制，在清理规范性文件，明确执法主体，规范行政行为，监督和保障各级行政机关，坚持以宪法和法律为活动准则，明确执法内容、执法标准、执法程序和法律责任，依法决策、依法行政、依法办事。通过依法行政的全面推进，维护了全区社会政治稳定，促进了全区两个文明建设健康发展。

第五，基层民主政治建设力度加大。基层民主政治建设是基层依法治理工作的重要内容之一。通过认真开展乡（镇）党委“六个好”、村党支部“五个好”创建活动，进一步推行和完善“村务公开、民主管理”制度，顺利完成村级体制改革工作，切实加强基层领导班子建设，开展乡（镇）政务公开工作试点，强化对基层干部的监督和约束，增强群众参政议政意识，保障广大村民的民主权力，促进了基层民主政治建设。

第六，执法监督机制逐步完善。健全执法监督机制，加大执法监督力度，是确保依法行政、公正司法，促进依法治区进程的重要手段和措施。目前全区已基本建立了党内监督、国家权力机关监督、行政监督、法律监督有机结合，民主监督、群众监督、舆论监督相互配合的执法监督体系，并在实践中不断完善。坚持内部监督与外部监督相结合，重点加强了对宪法和法律实施的监督，在对党和国家方针、政策贯彻落实情况的监督，对各级领导干部依法管理、依法行政的监督等方面发挥了重要作用。

回顾三年依法治区工作，有以下几个特点：

1、领导重视，机构健全。一是各级党委、政府高度重视依法治理工作，切实加强领导，经常听取汇报，进行专题研究，提出工作要求，解决实际困难；二是层层建立了领导机构和办事机构，确保工作落实，责任落实；三是认真制定规划，全面组织实施，县乡及其相关部门都根据依法治理规划制定年度实施计划，做到年初有计划，半年有检查，年末有总结；四是推行依法治理工作责任制，对依法治理工作实行量化考核，使各级各部门的工作责任得到了进一步明确和落实。

2、强化教育，打牢基础。各级都采取有力措施，加大工作力度，组织开展形式多样的法制宣传教育，提高了干部、群众的法律意识和法制观念，打牢了依法治理、推行执法责任制的工作基础。一是切实抓好干部特别是领导干部的学法，普遍推行普法考试制度，做到学法与依法办事相结合，与本职工作相结合，与岗位业务培训相结合，与公务员考核相结合；二是司法机关、行政执法机关对执法人员加强了法律、法规的教育培训，提高了执法队伍的政治业务素质；三是抓好在校学牛、企业管理人员的法律知识培训；四是围绕党委、政府中心工作以及群众普遍关心、反映强烈的热点、难点问题，采取多种形式，开展日常法制宣传教育工作；五是狠抓了全体公民的法制宣传教育，特别突出了与广大人民群众生产、生活密切相关的法律法规的宣传教育。

3、落实责任，依法办事。落实执法责任，是确保依法行政、公正司法的重要手段。按地委的要求，各地认真开展了推行执法责任制工作。落实执法责任，促进依法办事。一是成立了领导组及办事机构；二是人大与一府两院，政府同行政执法部门，两院及行政执法部门同内设机构，乡人大主席团同乡直机关，行政执法部门同乡级站（所）均逐级签订了执法责任状，层层落实执法责任；三是签状部门都建立健全了各种规章制度，明确职责，强化内部管理；四是按推行执法责任制工作的要求开展了法律法规清理、公告执法主体、执法人员岗前培训、持证上岗、建立执法人员档案等工作。全区11县市有372个政府部门、140个乡镇和法、检两院都全面开展了推行执法责任制工作。

4、加强监督，推动工作。在我区依法治理工作中，各级进一步加大了党内监督、人大法律和工作监督、政协民主监督以及行政、司法、群众及舆论监督力度，确立了党委的领导核心地位和人大的检查监督地位，明确了政府和“两院”的实施主体地位，发挥了政协的民主监督作用，调动了人民群众参与的积极性，有力地促进了依法治理工作的开展。

5、结合实际，注重实效。在依法治理工作中，各县市结合实际，注重工作实效，做到了“七个结合”：一是与县乡的实际相结合；二是与党委、政府的中心工作相结合；三是与部门职能、执法实际相结合；四是与解决群众普遍关心、反映强烈的热点、难点、重点问题相结合；五是与社会治安综合治理相结合；六是与农村基层组织建设相结合；七是与精神文明建设相结合。通过“七个结合”，有力地保障了党委、政府中心工作的开展；促进了依法行政和司法公正，司法机关和行政执法部门职能得到了充分发挥，执法效果明显；进一步密切了干群关系，基层民主政治建设进一步加强，基层依法治理工作、精神文明创建活动取得实效；毒品、拐卖人口、城市建设管理等重点、热点、难点问题得到了初步整治。

6、部门配合，齐抓共管。全区各部门、各行业，在认真按照上级行业部门依法治理规划要求，积极开展行业依法治理工作的同时，又按照各级依法治理机关的要求，结合各自的实际，充分发挥部门、行业的工作特点和优势，协助、支持、配合开展依法治理工作，各司其职、各负其责、齐抓共管，从而保证了全区依法治理工作的全面开展。

我区的依法治理工作，按照依法治区三年规划的要求开展工作，有力地推动了昭通经济社会全面进步和发展，积累了贫困地区开展依法治理工作的宝贵经验。回顾这三年，既是昭通民主法制建设的重要时期，也是昭通依法治理取得明显成效的时期。当然，在肯定成绩的同时，我们电要清醒地看到存在的问题和不足：

一是少数领导干部对依法治理工作的认识还有一定差距，没有站在依法治国的战略高度正确认识开展依法治理工作的重要性。

二是工作发展不平衡。各县区之间，各部门之间，都存在工作发展不平衡的问题。

三是学法与用法、普法与治理在一些地方和部分干部群众中还结合得不好、不紧，特别是农村群众法制观念不强，法制意识淡薄的情况还比较突出。

四是各县区政府法制机构不齐不全的现象还普遍存在，造成总结、推广先进典型经验不及时，一定程度上影响了依法行政。

五是有的地方和单位，依法治理规划的实施和落实还不够好，个别的流于形式。

六是经费紧张，投入不足，在一定程度上制约了依法治理工作的开展。

这些问题和不足，要在今后依法治理工作中引起高度重视，采取有效措施，切实加以解决。

二、《昭通市2001— 2005年依法治市规划（草案）》的起草过程

我市从1994年提出并开展依法治理工作以来，特别是认真组织实施1998—2000年三年依法治区规划，全市民主法制建设取得了重大进展，依法治市工作有了良好的基础。当前，我市正处在“十五”计划启动实施的关键时期，全面贯彻依法治国基本方略，切实搞好依法治市工作，对于维护改革、发展、稳定的大局，促进经济持续快速健康发展和社会各项事业的全面进步，适应西部大开发的发展要求，具有十分重要的意义。鉴于依法治区三年规划到2000年业已到期，2000年底，原地委、行署召集有关部门对开展第二个五年依法治理工作进行了专题研究，作出了安排部署。要求原地委依法治区办公室深入开展调查研究，了解各地工作动态，根据上级要求并结合昭通实际，认真草拟依法治理规划。随后，地委依法治区办公室按要求积极开展各项工作。

今年3月下旬，按地委、行署的安排组成5个工作组，对全区的“三五”普法和依法治理工作进行了检查验收，同时对依法治理开展工作调研。4月底，行署、地区人大工委领导专题听取了5个工作组的情况汇报，对依法治理规划的制定工作提出了要求。5月底，7月初，地委又两次召开专题会议，原地委、地区人大工委、行署领导及有关部门的主要领导参加了会议。会议就依法治理规划起草有关事宜进行了研究。根据撤地设市的实际，要求对依法治理规划进行认真修改和完善。

撤地设市工作结束后，根据市一次党代会和市一届人大一次会议的精神，市委、市人大、市政府对依法治市规划的制定和依法治市工作提出了要求。市委依法治市办公室对《昭通市2001— 2005年依法治市规划（草稿）》进行了反复修改，形成征求意见稿，呈送市委依法治市领导小组各成员征求意见，同时，多次征求各县（区）和市直有关部门的意见，在此基础上形成送审稿，报市委、市政府。市政府于10月10日召开市政府第二次常务会议，对规划送审稿进行研究讨论，审定修改通过后，报市委审定，市委10月1 5日对送审稿进行了研究，原则同意了规划送审稿，同意提请市人大进行审议。

三、《昭通市2001—2005年依法治市规划（草案）》的主要内容和工作意见

《昭通市2001—2005年依法治市规划（草案）》是依据宪法和有关法律，以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，根据省委、市委关于依法治省、依法治市的指示精神，在认真总结我市依法治理工作经验，结合我市实际的基础上形成的。《昭通市2001—2005年依法治市规划（草案）》共分六个部分，分别就依法治市工作的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务、保障措施、实施步骤作了明确的规定，对依法治市工作提出了以下主要工作意见：

1、明确目标任务，促进法治化管理。规划要求依法治市工作，要围绕我市“十五”计划目标，以法制宣传教育为基础，以依法行政、公正司法为重点，以法治化管理为目标，加大依法治理力度，全面开创依法治理新局面，逐步实现我市政治、经济、文化事业和社会事务管理的法治化，保障和促进经济建设和社会各项事业健康发展。

2、坚持法治和德治相结合的原则。规划要求依法治市工作要坚持“依法治国”和“以德治国”相结合。坚持法制建设与社会主义精神文明建设紧密结合，法治与德治并举，同步推进。要求基层依法治理活动要同基层群众性精神文明创建活动紧密结合起来，把创建活动作为依法治理的载体，促进城乡文明程度和法治化管理水平同步提高。

3、加强政府法制建设、提高依法行政水平。依法行政是依法治市的重要组成部分和关键环节。要把依法行政落实到行政活动的各个方面，保证政府工作在法制的轨道上高效运行。规划要求各级政府及其行政部门要依照法律法规和规章赋予的行政管理职责，规范行政行为，切实转变职能，建立科学的行政决策和管理体制。深化政务公开，加强自身建设，全面提高政府机关及其工作人员依法决策、依法行政、依法办事的能力和水平，推进政府法制工作。

4、健全监督机制，注重监督实效。强化监督，是保障法律、法规正确实施，有效制约权力，防止腐败尤其是预防职务犯罪，确保公正司法、依法行政的重要手段和措施，是依法治市的重要环节。规划要求各级各部门要建立和完善监督机制，落实监督责任制，规范监督行为，加大监督力度，提高监督实效，强化对权力运行的监督，逐步形成保护公民权利，制约公共权力的监督机制。

尤其要加强国家权力机关的法律监督和工作监督。各级人大及其常委会要依照宪法和法律赋予的职责，加大监督力度，增强监督实效，保证宪法和法律的正确实施。

5、充分发挥政法部门的职能作用，维护社会稳定。充分发挥政法机关在依法治市，建设社会主义法治城市中的重要作用，规划要求依法严厉打击各种犯罪活动、维护社会稳定和经济秩序，切实保障人民群众的生命和财产安全；坚决依法取缔邪教组织，严厉惩治邪教组织的各种犯罪行为，保护正常的宗教活动和公民的宗教信仰自由。推进社会治安综合治理，依法正确处理人民内部矛盾；依法整顿规范社会经济秩序，为促进经济发展和社会进步创造良好的社会治安环境和法制环境。

6、建立健全依法治市工作网络。规划要求深入开展以县（区）、乡、村、学校、企业为重点的依法治理活动，逐步建立以地方为主体、基层为基础、行业为支柱的依法治理网络。

地方依法治理要以县（区）、乡镇为重点，全面建立和推行依法行政、公正司法、评议考核目标责任制度体系，明确执法主体，落实执法责任，强化责任追究，推进政务公开，完善执法监督，推进社会法治化管理进程。

行业依法治理要求各部门、各行业结合自身工作的职能和特点，认真制定和完善行业依法治理实施方案，全面推进行业依法治理进程。

基层依法治理要重点抓好村、居民委员会、企业、学校等基层单位的依法治理工作，按照有关法律规定，制定村规民约、居民公约及基层单位依法治理章程，促进基层民主政治建设进程。

7、关于依法治理工作机构的设置问题。省九届人大常委会第二十四次会议通过的《云南省2001—2005年依法治省规划》要求：健全各级依法治理领导小组及其办事机构；指导协调、监督检查和总结考核依法治理各项工作，依法治理办事机构，实行编制、经费单列。由于我省依法治理工作机构设置不一，为了更好的开展依法治理工作，建议待省级模式确定后，按省级模式设置我市依法治理工作机构，并保障其编制和经费单列。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，今年是制定并实施我市“十五”计划和依法治市规划的第一年。起好步、开好局，认真做好依法治市工作，意义十分重大。我们将在市委、市人大的领导和监督下，紧紧围绕我市“十五”规划的目标要求，服务大局，立足实践，按照依法治市规划的要求，结合昭通实际，全面组织实施依法治市规划，推进我市依法治市工作进程，为我市的社会稳定和经济发展作出新的贡献。

以上报告，请予审议。