——2002年8月27日在昭通市第一届人民代表大会常务委员会第七次会议上
昭通市建设局局长 戴永康
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府委托，我就《昭通市城市规划管理暂行规定》（草案）的起草工作作报告说明，请予审议。
城镇化发展战略是昭通市经济社会发展的四大战略之一。随着昭通撤地建市，昭通市城市建设迎来了更大的发展机遇，同时也面临着巨大的考验和挑战。依法管理城市规划、建设，为昭通市城市建设发展创建一个良好的法治环境，已纳入市委、市政府的重要议事日程。根据市一届人大二次会议人大代表的提出的议案，市人民政府及时将制定《昭通市城市规划管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）列入今年的地方规范性文件工作计划。
一、制定《暂行规定》的必要性
1、依法管理城市规划，是国家历来的要求和做法，是昭通撤地建市后城市建设健康、有序发展的保障，也是为城市居民创造良好生产、生活环境，提高人民物质、文化生活水平的迫切需要。
2、国家实施西部大开发战略，昭通撤地建市，溪落渡、向家坝巨型水电站即将在昭通实施给昭通市城市建设带来了历史机遇，内昆铁路开通、国道213线改造、通县油路工程启动以及渔洞水厂供水等基础设施建设，使昭通市城镇化进程加快成为可能。新的形势和任务更加需要强有力的、切合地方实际的有关城市规划管理的规范性文件的保障和支持。
3、昭通市市政府所在地的城市建设，由于各种原因，城市建设总体规划、详细规划、各种专业规划编制严重滞后，给建设、管理的实际工作带来严重问题。为了确保昭通市市政府所在地城市建设发展能够按照规划实施，并使城市规划管理步入科学化、规范化、法制化轨道，杜绝城市建设发展过程中的盲目性、随意性和低水平、无序发展现象的发生，迫切需要进一步规范城市规划管理主体的行为，调整好规划管理各方的关系。借鉴发达地区设市城市发展的成功经验，需要制定出台一个有针对性、可操作性强，切合实际的关于城市规划管理的规范性文件。
二、《暂行规定》的起草过程
市一届人大二次全会期间，人大代表就市政府所在地城市规划、建设、管理工作提出了议案，市政府给予了高度重视，责成昭通市建设局成立了规范性文件起草领导组，由规划科具体负责《暂行规定》的起草工作。规划科根据国家和省的有关法律、法规、规章、规范性文件，并借鉴威海市、南海市城市规划管理的经验，收集了原县级昭通市的有关资料，撰写了《暂行规定》各章的内容。经过建设局内部多次讨论、研究、论证，并在征求市委、市政府五套领导班子、市直各有关单位、昭阳区政府、区属有关部门的意见后进一步修订，形成了《暂行规定》（草案），上报市政府。进入市政府审查程序后，由市政府法制办将《暂行规定》（草案）分送市、区相关单位征求意见，并邀请市人大、政协部分相关委员会负责人和有关部门人员参加座谈会，对《暂行规定》（草案）进行了认真讨论。市建设局在市政府法制办的指导下，先后三次对《暂行规定》（草案）进行了修改，报经市政府第十一次常务会讨论通过，并决定报送市一届人大常委会第七次会议予以审议。
三、几个需要说明的问题
l、关于建设管理规定制定的说明。
按照人民代表提出的议案，原本计划将规划和建设管理规定同时制定，但一是建设管理的内容涵盖面广，包括建筑设计管理、施工图审查、定额管理、工程报建、招标投标、合同管理、安全和质量管理、工程竣工验收备案制度等，无法与规划管理糅合在一起来制定。二是时间仓促，来不及单独制定建设管理规定，计划在下一步的工作中来完成。
2、关于市政府所在地城市规划控制区范围。
昭通市城市总体规划修编确定的90KM2规划区范围包括了水源点、风景名胜区和一些边远的村庄，是一个边界不能够闭合的宏观区域。《暂行规定》（草案）第二条“市人民政府公布的市政府所在地城市规划控制区范围”，是在昭通市城市总体规划修编确定的90KM2规划区范围的基础上，为了加大市级政府对总规实施的监控管理力度，并明确市、区两级的分级管理的界限范围，将以建城区12.6KM2和箐门火车站片区为主的约50KM2范围确定为市级管理的城市规划控制区。经市、区两级建设部门根据地形图实地踏勘定界，确定了50 KM2的具体边界（详见边界说明及附图）。
3、城市规划编制和管理的问题。
昭通市存在着规划滞后，管理依据不充分的问题。城市旧城区建设见缝插针，新区建设无明晰的发展方向，长期以来整个城市建设随意性和盲目性以及低水平、无序发展现象突出。昭通市虽然已有城市总体规划，但城市总体规划只是对城市建设发展起到宏观的指导和控制作用，需要有各种专业规划和详细规划作为总体规划实施的细化和补充，为城市建设和规划管理提供具体工作的依据。撤地建市后，要充分发挥规划的龙头和引导作用，应加大城市规划编制和管理的力度，针对存在的问题，《暂行规定》中一方面提出应及时地、有计划地编制出城市各项专业规划和详细规划，新征土地进行建设的项目，必须编制修建性详细规划静。另一方面提出“城市规划确定需要搬迁或限制发展的区域，不得在原地进行新建、扩建、改建等活动，城市规划确定须成片改造的区域，不得进行与改造规划不符的建设活动”。没有城市详细规划，不得批准土地进行建设，避免混乱无序造成重复建设浪费、低水平发展现象的发生。
4、单位和私人住宅建设的问题。
昭通市城区单位和私人住宅建设见缝插针、分散自建，不仅影响住宅产业现代化进程，也使居住环境日趋恶化，给市容市貌造成很大影响，不利于城市社会化管理水平的提高，对新区规模发展和旧城区成片改造形成障碍。云南省人民政府云政发(1997)170号文件规定设市城市不允许私人自建及云政办发(2000)28号文件规定严禁单位分散自建住宅。《暂行规定》中对此作了相应的强调，提出“住宅建设遵循‘统一规划、合理布局、综合开发、配套建设’的原则，建立业主制开发、商品化经营、社会化管理的开发建设管理模式。单位和私人自建住宅，在符合城市规划和建设管理要求的前提下，必须严格按照国家和省的有关文件规定执行。”力图控制单位和私人住宅建设混乱的现状。
5、建设用地方面的问题。
《暂行规定》第十六条“城市规划控制区内的建设用地管理必须符合城市规划。由市城市规划行政主管部门和市土地管理部门按照城市规划和土地管理的有关法律、法规实施管理”，是针对昭通市城市建设长期以来存在着土地审批与城市规划脱节的问题提出的。各建设单位征用土地直接面对农户，特别是农村私人宅基地的审批，给城市建设发展和城市规划管理造成了混乱和留下了后患。土地是城市建设的载体，也是城市最大的国有资产，土地收益是城市基础设施建设主要的资金来源之一。规划控制区范围内，特别是涉及到的各乡（镇），市政府应高度统一土地审批权，垄断土地一级市场，使土地开发利用规划与城市规划相衔接，严格按照城市规划和土地利用规划，有计划地、合理地储备和开发利用有限的土地资源，完善基础设施，最大限度地增加土地出让收益。这项工作需要在市政府的统一领导下，各级政府以及建设、土管、计划、财政等部门的相互协调、配合。
