市人大常委会：

根据市人大常委会2003年工作要点的安排，经市人大常委会第四十四次主任会议研究决定，市县（区）两级人大常委会从2003年7月至12月开展了对《中华人民共和国村民委员会组织法》的执法检查。现将各县（区）和市人大常委会执法检查组的执法检查情况综合报告如下：

一、执法检查的基本情况

这次执法检查是以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以《中华人民共和国村民委员会组织法》 （以下简称村民委员会组织法）和《云南省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法> 办法》（以下简称云南省实施办法）为依据，从巩固党的执政基础，维护农村稳定的战略高度，促进《村民委员会组织法》的贯彻实施，推动我市农村民主政治建设为目的的执法检查活动。市人大常委会于 7 月 16 日下发了关于开展执法检查的通知，通知明确了执法检查的指导思想、目的、要求，执法检查以县（区）人大常委会组织检查为主，市人大常委会组织重点检查。各县（区）于7月中旬至10月开展了执法检查，并向市人大常委会写出了执法检查报告。

 12月上旬，市人大常委会组织了三个执法检查组赴绥江、永善、威信县对6个乡镇的村委会进行了检查。在检查中，检查组听取了县、乡人民政府和民政部门的执法情况汇报，检查了村委会履行自我管理、自我教育、自我服务和民主决策、民主管理、民主监督的情况，查看了村委会有关资料、记录和各种制度建立情况，走访了部分村民小组长、村民代表和村民。通过对《村民委员会组织法》执行情况的检查，不仅进一步了解了《村民委员会组织法》 和《云南省实施办法》的贯彻执行情况，而且对认真贯彻执行好“两法”起到了积极的推动作用。

二、贯彻执行《村民委员会组织法》的基本情况及所取得的成绩

我市有173个乡镇（办事处）,1220个村民委员会，自村级体制改革以来，各县、乡人民政府及有关部门为贯彻实施《村民委员会组织法》做了大量的卓有成效的工作，为进一步推动农村的民主政治建设，促进农村经济的快速发展和社会事业的进步奠定了良好的基础。

（一）切实加大了对《村民委员会组织法》和《云南省实施办法 》 的学习宣传力度，使农村基层民主政治建设在我市奠定了

良好的社会基础。

自《村民委员会组织法》和《云南省实施办法》颁布实施以来，特别是村级体制改革期间，各县都采取召开各种会议，通过发放宣传资料，书写标语，办板报，利用宣传车和广播、电视等多种形式，宣传实行村民自治的有关法律法规，极大地提高了村民的民主意识和法制观念。

（二）农村基层组织和千部队伍建设得到加强。

    我市经过广大农民群众依法直接选举产生的村委会干部，绝大多数素质高，能力强，政治坚定，作风民主，懂经济、会管理，是带领村民致富奔小康，建设富裕、民主、文明社会主义新农村的带头人。大多数村委员成员具有初中以上文化程度。直接民主选举不仅使村委会干部的结构和素质得到优化，也使村委会的战斗力和号召力得到加强。

（三）扩大了农村基层民主，切实实行民主决策、民主管理与民主监督。

村民自治就是要将农村基层事务纳入程序化、规范化、法制化管理轨道。随着村民自治实践的推进，民主决策、民主管理、民主监督的管理制度及其运行机制逐渐形成，村务管理工作不断进入依法治村的状态。

1、民主决策使村民有了当家人的真实感受。

民主决策是村民自治的根本，是村民行使民主权利的前提。我市村民自治工作搞得好的地方，都实行了民主决策。一是把一切涉及村民切身利益的重要事务，如确定承包形式、划分宅基地等都交给群众决定；二是落实民主决策的形式，定期召开村民会议或村民代表会议让村民的事情村民讨论，推动了工作的顺利开展；三是树立民主决策的权威，使村民不仅有发言权、建议权，而且有修改权、否决权。当村民的表决同村委会的倡议发生矛盾或分歧时，只要大多数村民拥护的，就要坚决按村民的意见办，使群众真正说了算。

    2、民主管理与监督使“村官”与“村民”的积极性得以调动。

民主管理是村民自治的实体，也是自治组织区别于政权组织的主要标志。民主管理，作为村民的自我管理制度，主要是通过村民制定和实施《村规民约》和《村民自治章程》来实现的。我市村民自治实行民主管理的措施：一是广泛深入地向群众宣传村民自治的本质，使广大村民积极参与村务管理；二是村民委员会在管理方式上改变了过去那种强迫命令的方式，采取与人民群众民主协商的方式；三是建立村民自治章程，建章立制，按章办事，把村民民主管理通过制度固定下来。按照《村民委员会组织法 的有关规定，全市大多数的村都结合实际，讨论制定了有关的规章制度，如《村民委员会职责》、《村民委员会工作制度》 、《村民委员会自治章程》、《村民代表会议制度》、 《 村规民约》、《村委会主任职责》、《村务公开制度》等规章制度。使村民和村干部不断增强自我约束、自我教育、自我管理的观念。

（四）坚持村务公开制度。

村务公开制度反映了村民的普遍要求，是民主监督的重要内容之一。村改后，大多数村委会基本能坚持以黑板报、墙报和村民代表或小组长会议上公开村务。公开的内容主要是村财务收支、民政救济、计划生育情况等。

（五）乡镇人民政府认真负责地指导、支持和帮助村民委员会开展工作，村民委员会也能积极协助乡（镇）人民政府开展各项工作。

实行村民自治后，乡（镇）人民政府与村委会的关系由过去的领导与被领导的关系，变为了指导与被指导的关系。多数乡（镇）政府领导，认真研究和探索工作方式，做到既不要干预依法属于村民自治范围的事，又不能放弃依法对村委会指导的责任。乡镇政府按照“指导、支持、帮助”六个字的要求，努力探索在新形势下运用法律手段、经济手段来开展农村工作，把国家意志变为村民自觉行动的工作方法。一方面要把上级安排布置的各项工作通过村民委员会落实到群众中，另一方面要依法切实保障村民自治，充分听取群众意见，帮助群众解决困难，更好地为群众服务，从而密切和发展乡（镇）政府与村委会的关系。乡镇政府领导下村工作，着重调查研究，帮助村委会出主意、想办法推行工作和解决一些实际困难和问题。有的乡镇年年都对村委会主任、副主任、文书进行培训，通报当年的工作目标、任务；有的乡还组织村干部出乡参观考察农业综合开发等帮助村干部开阔发展思路；不少乡建立了村委会工作督查奖励机制，对村委会工作进行考核，设立年度奖励，以调动村委会一班人的工作积极性。大多数村委会能自觉接受乡镇人民政府的指导，努力为村民办实事，积极协助乡镇政府推进工作。乡（镇）人民政府与村委会的关系逐步理顺。

（六）依法履行宪法和法律赋予的职责。

大多数村民委员会履职情况总体是好的，在宣传宪法、法律、法规和国家政策，教育和推动村民履行纳税、接受义务教育、服兵役和执行计划生育法等方面做了大量卓有成效的工作。能够定期或不定期地召集村民代表会议，组织村民小组开展活动，教育村民遵守自治章程，村规民约，维护村民的合法权利，积极调解民间纠纷，维护社会治安稳定，促进村民团结，使村民委员会的各项工作得到长足发展。

三、当前执行《村民委员会组织法》中存在的主要问题

我市各级党委政府及有关职能部门和村民委员会在执行《村民委员会组织法》中，积极摸索和总结出了不少经验，取得了一定的成绩，推动了我市农村民主政治的向前发展，但在实施过程中仍不同程度地存在以下问题和不足。

（一）习惯的行政领导观念干扰着村民委员会组织法的贯彻实施。

 我市还有很多的乡（镇）、村干部是按传统思维方式来对待村民自治的。对村民委员会是群众性自治组织的性质认识上存在偏差和误区，由此而造成法律在实施过程中变型和走样。行政机关一一乡、民族乡、镇一级人民政府的关系。法律的规定并没有变成乡（镇）干部的自觉行为，仍有一些乡（镇）干部认为村委会是乡政府的行政下属，和过去的隶属关系没有什么不一样，只是叫法不同罢了，由于认识上的误区，仍采用过去长期习惯的行政指挥做法来领导村委会开展工作。

（二）部分村委会干部怕得罪人，不能协助乡镇人民政府开展工作。

乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施，村委会便居于乡镇和村民之间，担负着宣传法律、法规和国家的政策，协助乡镇人民政府开展工作。有部分村干部认为：村民自治就是本村民想干什么就干什么。他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷漠的态度，甚至与乡政府明争暗抗，对得罪人的事情如：农业税的收缴，治安刑事案件的协查和超计划生育等不闻不问，甚至想方设法躲避，使乡镇人民政府的工作难予落实到村。

（三）部分村党支部与村委会的关系有待理顺。

村党（总）支部是党在农村的基层组织，起着领导核心作用，村内事务的大政方针主要由党支部决定，村委会必须保证在村党（总）支部的领导下，依据“两法”的规定履行职责。现在的问题是，村党支部如何行使和体现领导权？如何保持和发挥先进作用？如何处理好村党（总）支部与村委会的关系？在一些村没解决好这个认识问题，出现了村委会与党支部意见不一致，工作相互扯皮，村党（总）支部代替村委会行使职权，村委会不听村党支部的意见和建议，各行其是、各吹各打，在处理村务中相互争执不休。

（四）村级经济基础薄弱，村干部待遇低，工作积极性不高。

由于我市大多数村委会的经济仍以种粮为主，农村产业结构调整未形成规模，大多数村集体经济是空壳。有的村委会无办公用房，不少村委会办公用房年久失修已成危房。村委会主任、副主任的工资要靠财政补贴，村委会成员的报酬靠上交提留，村委会干部待遇较低，工作不安心，缺乏工作主动性，有一部分村委会主要干部因待遇低而自动离职。

（五）补选罢免村委会成员的程序难以操作。

根据《村民委员会组织法》和《云南省实施办法》的规定，补选或罢免村委会成员需要召开村民会议，才能启动补选罢免程序。而我市村级的基本情况是村大人口多，居住分散，加上村民对补选、罢免村委会成员的意识不强，很难召开村民会议，村主任、副主任自动离岗或不履职的罢免或补选难度相当大，致使部分村委会主要干部长期缺额，个别村干部只领报酬不工作，甚至出现有的村干部擅自离岗一段时间后，又回来继续任职的现象。

四、下步工作的建议

（一）要进一步加大《村民委员会组织法》和《云南省实施办法》 的宣传力度。

以村委会换届为契机，要继续加大对“两法”的宣传贯彻力度，努力提高村民的民主意识，充分调动村民的参选积极性，增强乡村干部和村民的民主法制意识，使村民积极参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

（二）依法理顺管理体制，设立管理机构。

目前，实施《村委会组织法》的日常工作基本由乡镇党委负责，其职能部门一一民政部门基本未发挥作用。根据《云南省实施办法》 的规定，应尽快将此项工作移交民政部门，民政部门也应尽快确定管理机构，履行管理职责。

（三）做好村委会换届选举前的准备工作。

一是做好目前在职村干部的思想稳定工作；二是提前做好换届选举的宣传发动工作；三是搞好村级财务的清理公布、财产清

理登记等工作，确保村级资产不流失；四是做好村委会干部的考察和后备干部选拔考察工作，抓好后备干部的人才库建设；五是做好选举村“两委”成员的宣传引导工作，村“两委”成员的设置要尽量科学，两委成员交叉任职兼职的比例尽可能扩大。

（四）进一步建立完善村委会的规章制度，切实实现村民自治。  

要进一步建立健全村级财务理财组织和审计机构，由村级财务审计组定期对村级财务进行审计，真正体现村民当家作主，当家理财。对群众反映强烈的问题实行“两公开一监督”制度，使村干部的政务活动公开化，切实把村干部置于村民的有效监督中。

要制定有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府工作的规则，使乡镇行政管理与村民自治制度在制度规范基础上有机地衔接起来，防止村委会干部以自治组织为由的自由化和乡镇人民政府仍把村委会视为派出机构的“附属行政化”两种不良倾向。

（五）加大村干部的教育培训工作，规范村“两委”的关系。

乡镇党委要进一步加大村干部的教育培训力度，使村干部树立党的观念，在党（总）支部的领导下，充分发挥村委会及群众性自治组织的作用。必须坚持党（总）支部对村委会的领导，要明确党（总）支部对村委会的领导，主要是保证党的路线、方针、政策的贯彻执行，保证村民依法自治。村党（总）支部要从当地实际和村民愿望出发，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，向村委会提出政策建议，而不是包办代替。越俎代疱。分清党（总）支部与村委会的职责，有利于村级组织协调配合，不仅不会削弱党的领导，相反还会使党的领导在法制的基础上得到充分的体现和保证。

（六）进一步修改完善法律，促进村民自治。

逐级反映对《村民委员会组织法》和《云南省实施办法》中关于村民委员会主任、副主任和委员的补选或罢免的规定，建议改为“人数较多或者居住分散的村，可以授权村民代表会议行使补选、罢免、撤换村民委员会成员”的职权，以便从实际出发，便于操作，以解决村民委员会成员长期不齐不力的问题。

昭通市人大常委会选举联络工作委员会

2003年12月16日