——2014年6月25日在昭通市人民代表大会常务委员会第十五次会议上
昭通市人大常委会副主任 马晓红
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据2014年工作计划，经主任会议研究，市人大常委会成立了由市人大常委会副主任马晓红任组长、部分常委会委员为成员的执法检查组，在市政府办、环保局、林业局和昭阳区人大常委会、区人民政府及区直相关部门领导的陪同下，于5月27至28日对《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》（以下简称“《条例》”）实施情况进行了执法检查。检查组一行深入大山包黑颈鹤国家级自然保护区（以下简称“保护区”）进行实地检查，查看了保护区管理局办公业务用房及设施，查阅了相关资料，听取了区政府的情况汇报。现将执法检查情况报告如下。
一、保护区基本情况
保护区位于昭阳区大山包镇，距昭通城区83公里，海拔2215至3364米，总面积19200公顷。保护区内有合兴、大山包、车路、马路、老林5个村民委员会共110个村民小组，汉、彝、苗3种民族杂居，总人口17645人，主产洋芋、荞子、燕麦，2013年粮食总产量498万公斤，农民人均纯收入2550元。
保护区具有十分重要的生态地位。一是黑颈鹤的重要栖息地和迁徙停歇地，保护区有湿地5986公顷，每年有1500余只黑颈鹤在此越冬栖息和中转迁徙，其数量占世界黑颈鹤总数的六分之一；二是生物多样性的高原湿地，是我国现有的36块、云南省4块“国际重要湿地”之一，保护区适宜的生态环境，孕育了丰富的动植物资源，维系着较好的生物多样性，列入国家一级保护动物的除黑颈鹤外，还有白尾海雕、金雕等物种，森林植被以华山松为主，草甸植被以三叶草、黑麦草等为主；三是重要的淡水供给地，跳墩河、大海子、勒力寨等湿地湖泊是渔洞水库的主要汇水区域；四是重要的旅游目的地，除黑颈鹤外，大山包独有的彩色草海、雄奇险峻的鸡公山大峡谷、秀美多姿的高原湖泊和极富特色的民俗民风民居，以及温凉的避暑气候成为国内外科技工作者、环保人士、摄影家、探险者关注的热点和逐渐升温的旅游目的地。
二、《条例》实施情况
自2009年1月1日《条例》正式施行以来，市区两级人民政府和大山包黑颈鹤自然保护区管理局（以下简称管理局）以及相关部门高度重视、强化领导、密切配合，认真贯彻实施《条例》，保护区生态环境有了很大的改善，保护成效显著，2012年被评为“中国最美湿地”。主要做了以下工作：
（一）强化宣传，提高知名度和影响力。
加强对《条例》的宣传力度，增强对保护区重要性的认识和生态环保意识。一是在湿地中国、中央卫视、凤凰卫视等媒体对《条例》进行滚动播放，受到了社会各界的广泛关注；二是制作和印发黑颈鹤及湿地保护宣传资料，设置永久宣传标牌，印制爱鹤护鹤防控禽流感宣传挂历；三是为村民赠送防火宣传日历，提高群众对《条例》的知晓率；四是与昭通黑颈鹤保护志愿者协会和云南大学、昭通学院、大山包中小学等单位合作，以“世界湿地日”、“爱鸟周”等为载体，积极开展环境教育，提高环保意识。
（二）积极争取保护投入，逐步完善生态补偿机制。
截止目前，经过市、区政府和相关部门的积极努力，共争取各种保护资金5790万元。从2009年起，区政府每年安排101万元，在大海子、龙家大地、跳墩河等地实施退耕还湿地。2014年3月，按照国家建立生态补偿机制的要求，管理局向国家湿地保护管理中心申报了湿地生态补偿项目，计划实施湿地生态效益补偿43715亩，项目一经批准，将获得国家补偿资金2387万元。
（三）生态逐步恢复，湿地得到保护。
一是实施退耕还林、还草、还湿地共27615亩，保护区草地的植被覆盖率由35%提高到90%以上，湖泊蓄水增加，湿地面积扩大；二是与四川海惠助贫服务中心合作，依托国际“小母牛”项目理念开展生态扶贫工作，帮助群众增收致富，促进保护区经济可持续发展；三是加强地质灾害防治，对地灾隐患点实行全天候监测，确保人民群众的生命财产安全；四是严格执行环境影响评价，对保护区内建设的各类项目、设施都予以严格的环境影响评价审批，把好新建项目审批关，并加大环境监管力度，从源头控制污染源。
（四）加强基础设施建设，保护条件逐步改善。
先后建成大山包中海子保护区管理所及湿地科研培训中心，新建了鸡公山旅游栈道、观景台，用碎石铺设主游道，改造完善巡护道路50公里，为环境保护、湿地水禽监测、野生动物疫源疫病监测等工作提供了基础保障。2014年4月24日，市委、市人民政府在大山包镇召开旅游集镇推进会，加大集镇改造力度，初步改变了保护、开发设施落后的状况。
（五）管理机构得到加强，管理水平逐步提升。
管理局于2003年由市政府批准成立，内设办公室、管理所、科研所和派出所（区森林公安派驻机构），承担《条例》规定的宣传、管理、科研、监测、护林防火等保护工作。管理局自成立以来，就《条例》执行做了大量艰苦细致的工作：一是加强巡护监测，对黑颈鹤和其他水禽数量、活动情况进行监测上报；二是积极与中国科学院昆明动物研究所、西南林业大学国家高原湿地研究中心等科研院所密切协作，开展科学研究，为合理利用资源和制定有针对性的管理措施提供科学依据；三是与市、区相关部门和大山包镇密切配合，先后完成湿地筑坝、湿地草甸植被恢复，积极开展伤鹤救治等保护工作；四是大力宣传保护区的法律法规，加大对违法行为的打击力度。制止在保护核心区违规放牧的行为，对影响黑颈鹤越冬生活的行为进行严厉查处，依法打击破坏森林、草地的违法犯罪行为。
三、存在困难和问题
尽管做了大量艰苦细致的工作，保护区知名度日趋提升、科研效益和生态效益日益凸显、生态环境得到了较大改善，保护工作卓有成效，但也存在以下困难和问题：
（一）宣传和执法力度还不够。一方面，对《条例》的宣传力度有待加强，在实施一些惠农工程（如农网改造工程）时，没有严格按《条例》的要求采取必要的措施，导致架空电线伤鹤现象有所增加，同时游客不按规定观鹤，惊扰黑颈鹤现象时有发生；另一方面，对湿地和黑颈鹤保护意义的认识亟需提高，自觉性亟需增强，知名度和影响力亟需扩大。
（二）生态保护形势依然严峻。保护区位于高海拔地区，生态极为脆弱，保护压力巨大、形势严峻。一是面临草场退化的危险，根据调查论证，保护区最大载畜量为2.6万个羊单位，但现在的牲畜保有量已达5万个羊单位，过度放牧将导致草场退化，造成难以恢复的后果；二是森林和草场病、虫、鼠害日趋严重，严重威胁森林和植被的安全；三是退耕还林、还草政策即将到期，面临退耕土地被再次耕种的危险；四是治污设施建设滞后，生活垃圾和污水污染环境的危险增大；五是吗咖的无序种植可能加剧土壤和植被的破坏。
（三）贫困面大、贫困程度深加大了保护难度。大山包镇是云南省506个扶贫攻坚乡之一，2013年，昭通农村居民人均纯收入4604元，而大山包仅为2550元，位列昭阳区末位。农业产业结构单一，村民的生产生活与保护区争地、争林、争草的矛盾日益凸显。由于生态补偿机制不健全，随着退耕还林、还草政策到期和人口增长，保护区的人口将超过其环境容量，保护难度日益增大。
（四）保护与开发脱节，基础设施建设依然滞后。由于缺乏统一的保护开发综合规划，各行其是，没有形成以保护促开发，以开发促保护的良性循环机制。投入不足，保护与管理设施、旅游设施起点低、等级不高且不配套，甚至缺乏基本的科研、旅游接待设施，导致保护区生态、科研、旅游价值没有得到较好的体现，不适应保护和开发的需要。
（五）管理体制还需进一步理顺和强化。对保护区的保护和开发是一项综合的系统工程，涉及土地、环保、农业、林业、水利、畜牧、城乡建设、旅游等众多部门；涉及野生动植物保护、病虫害防治、动物疫病防治、水土流失治理、地质灾害防治、环境影响评价、环境污染治理、城乡环境整治、旅游监管等方面的管理和执法工作，仅靠管理局难免势单力薄，且存在很多监管盲区和空白，而多头管理又会产生权责不清、职责不明，亟待理顺和强化管理体制。
四、执法检查建议
保护区具有“国家级自然保护区”、“中国黑颈鹤之乡”、“东亚—澳大利亚水鸟迁徙监测网络成员”、“国际重要湿地”、“中国最美湿地”等五块珍稀招牌，有极为重要的生态、科研、旅游价值，它是大自然赐予昭通的一块无价瑰宝，也是镶嵌在乌蒙高原上的一颗璀璨明珠，具有不可复制的唯一性。要牢固树立大山包既属于昭通、也属于云南乃至中国和世界的理念，必须倍加珍惜，精心呵护，认真贯彻实施《条例》，确保可持续发展。为此，根据执法检查情况，特提出以下建议。
（一）进一步加强和深化宣传与推介。市人民政府应高度重视、强化领导，通过多种方式和途径，广泛向国内外宣传保护区特有的生态、科研价值以及生物多样性、独特湿地景观、壮美高原风光，使保护区成为高品质的科研基地和旅游目的地。成为宣传昭通、云南乃至中国的一张名片，进一步提高知名度和影响力，推动昭通对外开放。
（二）编制实施保护区的保护与开发综合规划。根据《条例》第四条 “保护区的保护和管理坚持严格保护、规范管理、科学利用、可持续发展和以人为本的原则”的规定，市人民政府应从全局和长远考虑，编制实施保护区的保护与开发综合规划，处理好保护与开发的关系，提出近期、中期、远期保护与开发的目标和措施，并督促加以落实，切实加大保护与开发的投入，加大保护区基础设施和旅游配套设施的建设力度，形成以保护促开发、以开发促保护的良性循环和可持续发展机制，走出保护性开发的新路子。
（三）建立健全生态补偿机制。根据《条例》第七条“ 省人民政府及其有关职能部门，应当加大对保护区的扶持力度，建立保护投入机制和生态补偿机制”的规定，市人民政府一方面应抓住国家建立生态补偿机制机遇，积极向国家湿地保护管理中心申报湿地生态补偿项目，争取项目资金；另一方面也要向上级政府和有关部门积极争取保护资金，市、区两级政府也应每年安排一定的资金用于生态生产补偿，使核心区约8600人自愿、有偿、有计划迁出，逐步将核心区湿地的土地所有权转换为国有，从根本上解决人地矛盾、畜草矛盾、保护与发展的矛盾；积极整合新农村建设、整村推进以及国家相关惠农项目资金和政策，有计划地将缓冲区居民在充分论证、科学规划的基础上后靠建设新农村，加大产业结构调整的步伐，引导一部分农民逐步参与生态旅游业的开发，降低农牧业生产对土地和草场的破坏。
（四）加大生态保护的力度。市人民政府应树立“生态优先，保护先行”的指导思想，除采取综合措施减少生产生活和旅游等人类活动对生态环境的影响外，要督促相关部门与科研机构合作，抓紧研究科学防治森林和草地病、虫、鼠害的有效措施与办法，避免脆弱生态环境恶化。同时，严格控制保护区的开发建设活动，实行最严格的环境影响评价。
（五）强化管理和综合执法。市人民政府应根据《条例》第九条第（五）项管理局“依法集中行使与黑颈鹤和湿地保护有关的部分行政处罚权，具体方案由昭阳区人民政府拟定，报昭通市人民政府批准后实施”的规定，强化领导，理顺管理体制，以管理局为基础，实行保护区的保护与开发一体化管理，指导昭阳区人民政府按照“精简、效能”的原则，组建综合执法队伍，行使相对集中处罚权，为保护区的可持续发展提供有力的执法保障；
（六）市人民政府应根据《条例》第十八条“在保护区内从事旅游、种植业和畜牧业或者其他生产经营活动的，应当遵守保护区总体规划和专项规划”的规定，对农牧业和植物种植进行科学论证和管理，防止对土地和生态造成新的破坏；根据第二十条“ 保护区内新建的电力、通信等设施，应当符合保护区总体规划，不能对黑颈鹤产生危害”的规定，要责成电业等部门和相关企业，严格按照《条例》和保护区总体规划实施工程建设，对黑颈鹤活动会造成伤害的各类已建设施，必须进行搬迁或改造。
