——2009年10月28日在昭通市第二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

昭通市人大常委会选联工委主任　张孝荣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

乡村政治,是中国政治发展中一个极为重要的领域,因为它事关中国人口的绝大多数──九亿农民的政治参与,事关农村的稳定和发展,进而影响整个中国发展的全局。从一定意义上可以说,农村稳,则国家稳;农村兴,则国家兴。为进一步促进《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）的贯彻实施，推动我市农村民主政治建设，市人大常委会把村民委员会组织法的实施情况列为监督工作的重点之一，组织了高规格的执法检查团，于今年9月10日到14日开展了执法检查。这次检查由市人大常委会主任陈林章任团长，市人大常委会副主任张华贵、皮永宏、秘书长赵康任副团长并兼任执法检查组组长，检查组成员由市人大常委会委员组成，邀请了所到县区的人大常委会主任和部分市人大代表参加，由市委普法办、市民政局的相关领导陪同，重点检查了昭阳区、鲁甸县、巧家县、镇雄县、彝良县、绥江县的12个乡镇和24个村，通过听取汇报、查阅资料、召开村民代表座谈会、走访村民等形式，对村民委员会组织法和《云南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》以下简称办法）的实施情况进行了检查。检查的主要内容是：学习宣传村民委员会组织法及村民自治的基本情况；落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督及村民委员会履行十项主要职责的情况；一事一议，召开村民会议、村民代表会议以及村民会议行使七项主要职权，落实村务公开制度情况；村委会工作条件情况，村委会干部待遇落实情况；乡镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作情况，村民委员会协助乡镇人民政府开展工作情况；村党（总）支部发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动以及制定规章制度情况。执法检查结束后，检查团及时召开会议进行了认真的总结。现将检查情况报告如下：

一、我市贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》所取得的成绩

（一）领导重视，制度得到进一步完善，农村基层组织和干部队伍建设得到加强。

村民委员会组织法自1998年颁布实施以来，各级党委高度重视，各级政府及其职能部门认真组织，各级人大监督有力，相关部门密切配合，广大村民积极参与，村民委员会组织法得到有效实施，为扎实开展村民自治奠定了坚实的基础。本次所检查的乡镇、村都针对过去村级组织建设中制度不健全、管理不规范等问题着力抓了依法建章立制工作，普遍制定了《村民自治章程》、《村规民约》、《村民委员会工作制度》、《村务公开制度》《财务管理制度》等规章制度用于规范村民自治等行为。

经过村民依法直接选举产生的村委会成员,绝大多数政治坚定,作风民主,懂经济、会管理,多数具有初中以上学历，是带领村民致富奔小康,建设富裕、民主、文明社会主义新农村的带头人。直接选举不仅使村委会干部的结构得到优化,素质得到提高，而且形成了村委会带领村民思发展、谋发展、抓发展的良好局面，广大农村呈现出经济发展、社会进步、民族和谐的可喜局面。

（二）认真组织，注重集中学习宣传，为村民委员会组织法的实施营造了良好的舆论氛围。

自村民委员会组织法和办法颁布实施以来，特别是村级换届期间，各县区对学习贯彻村民委员会组织法都作了全面的安排部署，将其纳入民主法制示范村创建和普法内容，通过召开会议、专题培训、演讲比赛、知识问答、广播电视、板报标语、图片展览、发放宣传材料等群众喜闻乐见的形式大力开展了学习宣传活动。基本上做到了家喻户晓、成人明白。通过多种形式、广泛深入的宣传活动，既提高了基层干部和广大村民对村民自治的认识，又激发了他们参与和关心村民自治的政治热情，极大地增强了村民的民主意识和法制意识。

（三）强化措施，狠抓落实，民主选举、民主决策、民主管理与民主监督有序推进。

村民自治就是要将农村基层事务纳入法制化、程序化、规范化管理轨道。随着村民自治实践的推进,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度及其运行机制逐渐趋于完善，“四民主”特别是民主选举在村民自治中得到充分体现，有力保障了党在农村各种惠民惠农政策的贯彻落实，促进了民生问题的明显改善，密切了党群干群关系。

1、民主选举使村民直接行使了当家作主的权利。

民主选举是村民自治的基础，2001年、2004年和2007年的三次村民委员会换届选举市政府高度重视，各县区精心组织，周密安排、严格坚持“民主、平等、竞争、择优”和直接选举的原则，充分尊重群众意愿，做到法定程序不少，应交给村民的民主权利不留，成功选出了组织信任、群众满意的村委班子。使村民直接行使了自己当家作主的权利，为村民自治奠定了坚实的基础，如镇雄县赤水源镇螳螂坝村和牛场镇田坝村两委班子连续三届都是连选连任。

2、民主决策使村民有了当家人的真实感受。

民主决策是村民自治的根本要求，通过村民会议或村民代表会议，讨论决定村民关注的热点、难点、焦点问题，使村民不仅有发言权、建议权，还有修改权，否决权，由过去的干部说了算，变成现在的群众说了算。彝良县小草坝乡金竹村和牛街镇三合村村民会议或村民代表会议参与人数多、村民参与热情高，群众普遍感到满意，村民充分体会到了当家人的真实感受。

“一事一议”是民主决策的主要形式，各村都普遍建立健全了相关制度，实现了议事主体合法化、议事内容制度化、议事问题规范化。昭阳区等县坚持民主决策，以自然村为单位召开村民议事会议，明确“一事一议”项目建设的规模和内容，并逐级上报审批，实现了“帮你建”向“我要建”的转变，群众参与积极性较高。2008年，昭阳区投入“一事一议”财政奖补资金1499.4万元，使192个村级公益事业“一事一议”财政奖补试点建设项目顺利完成。绥江县新滩镇鲶鱼村通过一事一议修村组公路，集资468145元，使该村一条20公里涉及7个村民小组、400多户、1000多人的公路在较短的时间内建成通车。

3、民主管理强化了“村官”为村民服务的意识。

民主管理是村民自治的实际体现,也是自治组织区别于政权组织的主要标志。民主管理提高了村民委员会遵章办事、自我约束的能力，也提高了为民办事的效率，为村民提供了方便、快捷、热情、周到的服务，推进了农村基层组织和公共事务管理工作逐步走向制度化、规范化进程。鲁甸县龙头山乡光明村委会向全体村民承诺：“认真贯彻组织法，四个民主不搞假，经济发展有目标，村容发展有计划，重点扶持贫困户，治安计生经常抓，胸中常挂村民事，群策群力当好家”。同时还设立了四个接待处，即民事调解处、科技咨询处、计划生育处、惠农政策落实处，接待牌上标有注意事项、接待人、电话号码，村民办事一目了然。

4、民主监督使村民和村干部不断增强自我约束、自我教育、自我管理的意识。

民主监督是村民自治的重要环节，为使民主监督的要求具体化，各县区下发了有关村务公开的文件，成立了村务公开领导小组，加强对村务公开工作的指导和督促检查，村务基本上能坚持以黑板报、墙报和在村民会议或村民代表会议上公布的形式进行公开。有的地方还根据辖区面积大、村民居住分散的实际，将村务公开到村民小组。巧家县白鹤滩镇的村务公开工作做到了“五规范”，即规范公开内容、程序、形式、时限、管理。鲁甸县率先把农村集体经济会计审核工作一竿子插到村，及时查处了一批违纪案件。对于不作为、乱作为的村干部，彝良县还及时启动辞职、罢免程序，截止2009年6月，该县共辞职或罢免村委会成员67人。

（四）工作条件进一步改善，保障措施得到加强，基本稳定了在职村干部队伍。

各县区按照市委（2009）2号文件要求，结合实际，一是提高了村（社区）干部的定额补贴标准。二是努力解决村干部的后顾之忧。除巧家县已为在职村干部解决了养老金问题外，其他县区正在制定实施方案，逐步实行村干部社会基本养老保险和离任补偿制度。三是增加了办公经费。各县区根据实际，从2009年起，逐步增加村委会办公经费，所需资金纳入县级财政预算。四是大力改善村委会办公条件。目前，全市绝大多数村委会都有必备的办公场所、办公用具，基本能满足办公所需。尚有部分村委会条件艰苦、设施简陋，但已纳入县乡两级政府议事日程，办公条件将逐步得到改善。

二、当前实施村民委员会组织法中存在的主要问题

各县区在实施村民委员会组织法的过程中，虽然摸索和总结出不少经验，取得了一定成绩，推动了我市农村民主政治的向前发展，但在实施过程中仍不同程度地存在以下问题和不足。

（一）宣传的力度、深度、广度不够，且缺乏长期性和连续性。一般只在换届时进行宣传，部分乡镇、村干部对村民委员会组织法了解不深、理解不透，部分村民民主法制意识淡薄，参与村级公共事务管理的主动性不强、积极性不高。

（二）部分乡镇人民政府职能转变慢，实现政府行政管理与村民自我管理的有效对接、村民自治与政府依法行政的良性互动差距较大。

（三）依法召开村民会议、村民代表会议的规定执行不够好，村两委会代替村民会议、村民代表大会的情况普遍存在。

（四）村务公开内容不规范，部分村村务公开搞形式、大部分村只在村委会办公楼外设有一个公示栏，覆盖范围很有限。

（五）村委会任期时间较短，存在一年看、二年干、三年等着换的思想。选举程序太复杂，时间太长，一些关键环节也有待进一步规范。

（六）村级集体经济发展基本是空白，一定程度上严重影响了村民自治功能的发挥。

（七）村级规模大，管理困难多，村民思发展、求发展的愿望与村委会的服务水平之间矛盾比较突出。

三、进一步推进村民自治的建议

（一）继续加大村民委员会组织法及相关法律法规的宣传教育和培训力度。注重宣传培训工作的持续性和针对性，不断提高广大干部村民的民主意识和法律意识；加强乡镇、村干部及村民代表的法律培训工作，让各级干部和村民代表成为学法、懂法、执法的骨干。

（二）进一步理顺村委会与乡镇人民政府的良性互动关系，强化乡镇政府对所辖村委会各项工作指导、支持和帮助职能，不断提高依法行政的能力，推动村民自治不断向前迈进。

(三)高度重视村级干部队伍建设。以即将进行的换届为契机，进一步依法规范选举程序，采取有力措施，防止选举中可能出现的不正之风和不良倾向，要及早做好准备工作，选准选好“两委”班子。同时应加强村委会成员的经常性培训教育和管理，不断提高他们的政治素质和工作能力，促进当地经济社会更好更快发展。

(四)要及时研究、积极探索发展集体经济的路子，逐步壮大村民委员会集体经济实力。市人民政府要制定扶持发展村级集体经济的政策；由县区政府组织实施，先搞试点，总结推广，逐步解决“空壳村”问题，为村民自治提供物质保障。

（五）建立完善村务公开制度，规范公开内容，扩大覆盖范围，坚持定期公开，使民主监督的要求进一步落到实处。

（六）鉴于我市绝大多数村民居住分散的实际，应坚持定期召开村民代表会议，使民主决策的要求真正落到实处。

（七）加大对村两委成员的依法监督力度，形成党委领导、人大监督、政府指导、执法部门监管的工作机制。建立健全相关制度，明确监管部门、监管范围、处罚措施。促使村干部始终保持为民、务实、清廉的工作作风。

（八）随着时间的推移，农村基层民主政治建设发生了很大变化，村民委员会组织法的一些规定已不适应当前的实际，有必要进行修改：如任期过短、村级规模过大难以召开全体村民大会、村级规模的人口上下限等问题应进一步作出明确的规定。

以上报告，请予审议。