——2007年6月26日在昭通市第二届人民代表大会常务委员会第八次会议上

昭通市人大常委会法制工作委员会主任 曾树银

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为进一步推动《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的有效实施，根据市人大常委会2007年执法检查计划，经主任会议研究决定，市人大常委会组织了由市人大常委会副主任陈绍余为组长，市人大常委会委员、法制工作委员会主任曾树银为副组长，市人大常委会委员、民宗华侨工作委员会主任舒龙军，市人大常委会委员、鲁甸县人大常委会主任雷选忠，市人大常委会委员、巧家县人大常委会主任朱进帼，市人大常委会委员、大关县人大常委会主任陈元章为成员的执法检查组，在市委政法委副书记、市人大常委会法工委委员李怀祥和市公安局治安支队政委吕世平的陪同下，于5月14日至5月22日对市人民政府实施治安管理处罚法的情况进行了检查。检查组听取了市人民政府副市长、市公安局局长杨艾东所作的昭通市人民政府关于实施治安管理处罚法的情况报告，并深入巧家、鲁甸、大关三县进一步检查了解情况。所到之处，邀请部分市人大代表参加检查。检查组采取听取汇报、召开座谈会、走访基层派出所、查阅资料等方式，重点检查了学习宣传治安管理处罚法的情况；违反治安管理较为突出的行为类型；公安机关遵守处罚程序和加强内部监督的情况；被处罚人对治安管理处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的情况；公安机关对罚款的收取、上缴和管理情况；在实施该法律过程中存在的困难和问题。现将执法检查情况报告如下：

一、实施《治安管理处罚法》取得的主要成绩

治安管理处罚法自2006年3月1日施行以来，全市市、县两级人民政府高度重视，把施行治安管理处罚法纳入行政执法工作的重要内容。公安机关作为执法主体，认真学习，转变执法观念，严格执法程序，规范执法行为，落实执法责任，开展执法监督，保证了法律的顺利实施，维护了社会稳定，促进了全市经济社会发展。

（一）广泛进行宣传，为实施该法律营造了良好氛围。

治安管理处罚法不仅是公安机关维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民合法权益的重要法律，也是公民约束自身行为、保护自身合法权益的重要法律，涉及面较大。为让广大人民群众知晓治安管理处罚法的颁布实施，了解法律的基本内容，促进法律的顺利施行，全市各级人民政府采取有力措施，通过多种渠道，多形式进行宣传。一是利用广播、电视、报刊、互联网等多种媒体广为宣传。二是深入基层进行宣传。各级公安、司法部门和其他有关组织，深入基层、深入群众，发放宣传资料，开展法律咨询。据不完全统计，全市共印发宣传资料40000余份，放映专题片70场，开展群众咨询230场。三是结合“平安创建”开展宣传。各地把宣传《治安管理处罚法》与“平安创建”紧密结合起来，由法制副校长、公安民警到学校、企业、社区讲解治安管理处罚法，召开社区群众座谈会。有的县还成立宣讲团，到中小学校进行有针对性的宣传、讲解，收到了较好的效果。

（二）深入学习培训，为实施法律打下了坚实基础。

治安管理处罚法与原来的治安管理处罚条例相比，具有“宽严更适度、管理更到位、处罚更规范、程序更严格、监督更有力”的特点。为了使广大公安干警熟悉该法律，各级人民政府特别是公安机关，在抓人民警察的学习培训上狠下功夫。一是抓思想教育，端正执法思想。结合按照中央政法委的统一部署开展的社会主义法治理念教育，坚持用科学理论武装干警头脑，教育干警树立正确的执法理念，坚持立警为公、执法为民，把正确执行法律与维护公民合法权益结合起来。二是抓业务培训，打牢执法基础。全市公安机关采取了许多行之有效的方式，强化干警的学习培训。订购治安管理处罚法单行本和相关资料发给干警学习；在公安信息网上开辟法制专栏，为干警学习提供方便；利用开办民警夜校、举办培训班、组织考试和开展知识竞赛等方式，认真学习治安管理处罚法。鲁甸县公安局还把对治安管理处罚法的分析解答制成小册子，供干警在执法中掌握使用。三是抓典型案件剖析，指导执法活动。市、县公安机关均邀请了专业人士对治安管理处罚典型案例和有关疑问进行分析讲解，为干警执法提供了较好的指导和帮助。

（三）加强制度建设，执法行为进一步规范。

治安管理处罚法是集实体、程序为一体的法律，它在赋予公安机关查办治安案件权力的同时，对公安机关行使权力又作了相应的控制，特别是对公安机关办理治安案件的程序作了严格规定。为贯彻好治安管理处罚法的要求，严格执行法律的有关规定，市公安局结合工作实际，制定了《县级公安机关执法质量考评办法》、《办案工作规范》、《治安案件限时办结制度》、《个案考核制度》、《一案一审制度》等相关制度，规范执法行为。在执法过程中，基本保证了按法律规定办理案件，做到实体合法，程序合法，执法行为进一步规范。

（四）强化执法监督，案件办理质量较高。

执法监督是行政机关履行法定职能、严格依法行政的保障。为保证公安机关及其人民警察依法、公正、严格、高效办理治安案件，治安管理处罚法专列了执法监督一章。各级人民政府尤其是公安机关高度重视，强化执法监督。一是落实执法责任制。公安机关认真落实《昭通市人民政府关于进一步推行行政执法责任制的通知》要求，制定了《执法责任实施方案》、《执法责任制规定》、《错案追究制度》等制度，层层签订执法责任书，落实执法责任。二是严把案件质量关。公安机关办理治安案件实行“四级审核”制度，即承办部门承办人、承办部门负责人、法制部门负责人、分管局领导四级审核、审批，层层把关，把“谁办案谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的原则落实在工作中，干警的工作责任心得到增强。三是加强执法质量考评。公安机关法制部门加强对治安管理处罚法执法质量的考评，将其纳入年度工作考核内容。巧家县公安局还制定了《执法质量考核评议细则》，采取日常考核与年度考核相结合，并设立执法质量单项奖，奖优罚劣。鲁甸县公安局法制部门每月对治安案件进行点评，开展优秀卷宗评比，对优秀卷宗组织交流学习并给予表扬，对办理质量差的给予批评，调动了干警的工作积极性。四是加强执法监督机构建设，选调责任心和业务工作能力强的干警充实法制部门，使法制部门能切实担当案件办理审核把关、质量考评等工作任务。由于加强了执法监督，治安案件办理质量较高。2006年，全市公安机关共查处治安案件6223件，被处罚人申请行政复议15件，占查处案件总数的0.24%；被处罚人向人民法院提起行政诉讼8件，占查处案件总数的0.13%。上述申请行政复议和提起行政诉讼的案件，没有一件被行政复议机关决定撤销、变更或责令重作处罚决定，没有一件被人民法院判决败诉，社会反映普遍较好。

（五）依法查处案件，加强社会治安管控，努力化解社会矛盾。

一是社会治安管理力度进一步增强。全市公安机关依照治安管理处罚法的规定，依法处理各类治安案件，社会治安管理更加有序，管理力度进一步增强。2006年，全市公安机关共受理治安案件6269件，与上年的9435件相比减少3166件，下降33.56%；查处6223件，与上年的9328件相比减少3166件，下降33.27%；查处违法人员9885人，与上年的13712人相比减少3105人，下降27.91%。结合刑事发案稳中有降的情况看，目前全市治安形势总体良好。二是在治安案件办理中注重调解处理。治安管理处罚法规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。公安机关按照这一规定，加大对矛盾纠纷的调解力度。在2006年办理的治安案件中调解结案569件，占办理案件总数的9.1%，化解了许多社会矛盾，促进了社会和谐。

二、执法中存在的主要问题

治安管理处罚法施行一年多来，在各级人民政府的高度重视和公安机关的积极努力下，取得了一定的成绩，执法效果较好。但是，由于该法施行时间短，加之执法条件与法律规定在某些方面存在一定差距，因此也还存在着一些问题和不足。

（一）宣传的广度、深度不够。对治安管理处罚法的宣传不够持久，且一些地方的宣传主要集中在县城和乡（镇）集镇，对偏远地区的群众宣传较少，社会知晓面不大，群众对治安管理处罚法知之甚少。

（二）对部分违反治安管理的行为查处不力。一些地方查处的案件大多属侵犯人身、财产权利的违法案件，对扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害公共管理的行为，特别是涉及新领域的违反治安管理行为，查处较少。少数基层干警存在畏难情绪，工作主动性不强，对个别案件有推诿现象。

（三）案件办理质量有待于进一步提高。个别案件定性不够准确，适用法律错误。在案卷管理上，各县对归档材料要求不尽一致，案卷的归档不够规范。

（四）干警素质和现行执法条件与严格执行法律规定还有一定差距。由于该法实施的时间较短，少数公安干警对新法理解不深，把握不够准确，只是机械地将治安管理处罚法与过去施行的治安管理处罚条例作比较，未全面理解和把握治安管理处罚法的立法精神，对法律条文的熟悉程度也不够，在具体办案过程中或多或少地存在不适应新法的现象。另一方面，由于经济和自然条件等因素制约，对法律的有关规定要做到严格执行也有一定困难，如：罚缴分离难以完全落实；对边远山区处行政拘留的违法人员要送县拘留所执行，在警力和财力上都存在一定困难；罚款收缴难，拒缴罚款时有发生，缺乏相应的制裁手段；法律规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人应当通知其监护人到场，有时难以落实；法律规定询问查证违反治安管理行为人的时间较短，工作中有时难免超时限；通知被传唤人家属困难大；处罚决定审批签字程序要求难以不折不扣遵照；等等。

（五）基层公安机关经费紧张，装备和基础设施建设滞后，不能完全适应新法的要求。从检查的情况来看，近几年全市基层公安机关经费保障和基础设施建设虽有较大好转，但仍存在不少困难，还不能完全适应新法的要求。

三、下步工作建议

（一）进一步加大宣传力度，增强宣传实效。

各级人民政府要进一步提高对实施治安管理处罚法重要性的认识，把治安管理处罚法的宣传列为“五五”普法工作的重要内容之一，加大宣传力度。要在总结过去行之有效方法的基础上，拓宽宣传渠道 ，采取多种形式，在增强宣传实效上下功夫。要突出针对性，根据不同群体特点，选择与其各自工作、生产、生活息息相关的内容进行宣传。各级人民政府在财力允许的情况下，要多制作发放有关治安管理处罚法的宣传资料，扩大社会知晓面，让更多的人学法、知法、懂法、守法，共同维护社会治安秩序。

（二）进一步加强学习，准确理解立法精神，正确适用法律。

治安管理处罚法在立法上体现了几个方面的精神：一是适应社会从主体一元化到多元化的变化，调整的内容大幅增加，处罚种类更多，处罚行为更广，处罚程序更严；二是从过去单纯的社会控制型转变为权利保障型，强调尊重和保障人权，体现了以人为本；三是与刑法、行政诉讼法等法律紧密衔接；四是坚持权力赋予和控制并重，进一步加强执法监督。各级人民政府特别是公安机关要把组织人民警察学习治安管理处罚法作为一项长期任务，持之以恒地抓紧抓好，进一步理解立法精神，熟悉法律条文，正确适用法律，严格执行法律，确保执法工作顺利有效开展。

（三）加大对违反治安管理行为的查处力度，加强社会治安管理。

公安机关要巩固社会主义法治理念教育成果，进一步教育广大干警转变执法观念，树立立警为公、执法为民的执法思想。一方面要继续完善监督机制，不断强化干警的证据意识、程序意识和人权意识，不断规范执法行为，防止乱作为，进一步提高办案质量和执法水平。另一方面要增强公仆意识和责任感，消除因处罚程序要求严，怕出差错、怕担责任而产生的消极畏难情绪，防止应作为却不积极作为的现象，加大对违反治安管理行为的查处力度。要加强对赌博、故意伤害、卖淫嫖娼、盗窃、吸毒等几类较为突出的治安案件的查处。要高度重视查处扰乱公共秩序、妨害公共安全和妨害社会管理的治安案件，强化社会管理，保障公共安全。

（四）加强社会治安综合治理，积极化解社会矛盾，促进和谐建设。

增加社会治安综合治理的规定，是治安管理处罚法的特点之一。社会治安问题是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映，构建和谐社会，维护社会稳定，除了加强社会治安管理外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。这不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。各级人民政府要进一步提高对社会治安综合治理工作重要性的认识，切实加强组织领导，担负起维护社会稳定、保一方平安的政治责任，扎扎实实地抓好社会治安综合治理工作。建议当前要重点抓好三个方面的工作：一是法制宣传教育。认真实施“五五”普法规划，增强全体公民的法律意识，掌握法律武器，运用法律保护自身合法权益，维护社会公共利益。二是矛盾纠纷排查调解。要不断加强基层司法所和调解组织建设，充分发挥其职能作用，大力调解民间纠纷，化解各种社会矛盾，避免因调解工作不到位引发治安案件，甚至酿成刑事案件。三是治安防范。进一步加强社会治安防控体系建设，增强预防和控制违法犯罪的能力。

（五）严格落实行政执法责任制和执法过错责任追究制，不断加强执法监督。

各级人民政府要依照《昭通市人民政府关于进一步推行行政执法责任制的通知》要求，进一步落实行政执法责任制，不断加强行政执法监督。既要保护和支持干警依法、公正、严格、高效办理案件，也要严肃查处违法违纪乱作为和应作为而不作为的行为，维护法律尊严，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益。除加强内部监督外，要增加监督主体，拓宽监督渠道，自觉主动接受人大及其常委会、检察机关以及上级主管部门和人民群众的监督。

（六）落实公安机关工作经费保障。

治安管理处罚法颁布实施以来，公安机关罚款相应减少，而执法费用相应有所增加，上级要求的工作经费保障标准一时尚难执行到位。对此问题，市人民政府要高度重视，逐县进行认真测算，最大限度地予以保障，如经测算确实无力落实最低保障标准的，要及时向省人民政府汇报反映，争取省财政增加转移支付。同时，各县区也要克服困难，加大对公安机关的财力支持力度。

（七）深入调查研究，统一执法思想，及时研究解决执法中遇到的困难和问题。

市人民政府特别是公安机关对在实施治安管理处罚法过程中遇到的困难和问题要及时组织调查研究，统一执法思想，规范操作规则，避免执法中的随意性。对执法中反映出的带共性的问题，要认真加以研究，进一步规范基层执法行为，确保治安管理处罚法的顺利实施。对不好界定或执行确有难度的问题，可逐级向上汇报反映。

以上报告，请予审议。