规范性文件是指有关国家机关发布或者通过的涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，并在其管辖范围内具有普遍约束力的文件，可以划分为法律性规范性文件和非法律性规范性文件。法律性规范性文件和非法律性规范性文件都对一般社会成员具有规范功能，都是具体国家行为的依据，都有国家强制力作保障。法律性规范性文件包括法律、法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章；非法律性规范性文件包括地方政府及其部门发布的规定、办法、细则等具有规范性内容的文件，各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和司法解释等司法文件，地方各级人大及其常委会作出的决议、决定等文件。
规范性文件的内容是否合法、是否适当，对于宪法和法律的实施以及人民群众的切身利益关系重大。因此，建立健全对国家机关规范性文件的备案审查非常必要。对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的法律监督职权，也是监督法规定的地方各级人大常委会的经常性监督工作形式，是新形势下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的重要举措。所以，我们必须建立健全地方人大对规范性文件的备案审查机制，切实加强对规范性文件的备案审查。
笔者认为，地方人大及其常委会应当通过以下措施加强对规范性文件的备案审查工作：
一、提高备案审查重要性的认识
各级人大及其常委会必须提高对规范性文件备案审查重要性、紧迫性的认识。首先，对规范性文件进行备案审查，是对有关国家机关权力进行制约的一种有效手段。地方组织法赋予了县以上地方人大及其常委会撤销下一级人民代表大会及其常务委员会不适当的规范性文件和撤销本级人民政府不适当的规范性文件的职权，其立法宗旨就是要对国家机关的权力进行有效制约，促使国家机关在权力机关的监督下开展工作。其次，对规范性文件进行备案审查，是现代民主政治的必然要求。现代民主政治的一个显著特征就是唯法是尊，法律至上，公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点，就要求国家行政机关依法行政，司法机关公正司法，并从属于国家权力机关。这种权力机关对同级行政机关、司法机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程，是确保人民意志不被扭曲的重要手段，同时也只有通过监督与制约，才能使权力的行使不偏离民主与科学的准则，才会产生民主与科学的社会行为规范。再次，对规范性文件进行备案审查，是促使国家机关依法办事，保障宪法和法律正确实施的需要。国家权力机关加强对规范性文件的备案审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。
二、规范备案审查程序
为更好地做好规范性文件备案审查，规范程序，便于操作，应对以下几个程序加以规范：
（一）关于规范性文件备案时间。
（二）关于规范性文件受理机构。
（三）关于规范性文件审查的提出及程序。
（四）关于规范性文件审查时限。
（五）关于规范性文件审查结果。
三、确定备案审查范围
规范性文件备案审查是一项非常严肃、涉及面广、技术性强的监督活动。明确规范性文件的内涵和外延，准确把握规范性文件的内涵和外延是顺利开展规范性文件备案审查的前提。规范性文件的审查范围具体应当包括：
（一）国家权力机关颁布或通过的法律、法规、自治条例、单行条例，部门规章、地方政府规章；
（二）地方各级人民政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件；
（三）地方各级党政机关联合发布的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件。
（四）各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件。
（五）地方各级人大及其常委会为实施法律、法规或者就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。
四、严格备案审查标准
备案审查标准作为地方人大及其常委会备案审查规范性文件是否适当的标准或尺度，直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性。地方人大及其常委会备案审查规范性文件的标准主要应包括合法性审查和合理性审查。合法性审查的标准一般包括：一是制定规范性文件的主体是否合法；二是是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；三是规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触；四是制定程序是否合法；五是同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。合理性审查是对规范性文件的内容是否客观、适度、符合公平正义等法律理性，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行审查。因此，规范性文件审查的合理性标准包括两个方面：一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定是否符合法律的目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使是否符合公正、合理、客观、适度的一般要求，比如：相似的情形给予相似的处理；相关因素应当考虑，不相关因素不予考虑；对具体问题的规定符合客观情况和形势；采取的行政措施不超过必要的限度；符合依赖保护原则等。
五、建立备案审查反馈纠正机制
地方人大常委会建立规范性文件备案审查的反馈纠正机制，既是对提出规范性文件审查要求或者建议主体的权利尊重，也是对备案审查机关自身行为的规范和约束。规范性文件备案审查的反馈机制主要包括以下内容：一是对相关主体提出的备案审查要求或者建议，受理机构不予受理的，应当在合理的期限内明确告知审查请求人不予审查的理由，并听取其申辩；二是备案审查机构进行审查后，是否进行修改或者撤销，以及作出此决定的原因和理由都应当在合理的期限内及时告知审查请求人。如果审查请求人对审查结果不满意，可以依据相应的程序进行申辩。备案审查机构最后认为规范性文件不存在不适当的问题，审查程序即告结束。备案审查机构认为规范性文件存在不适当的问题，就应启动纠正机制，主要把握三个环节：一是与制定机关进行沟通协商，要求制定机关说明情况。虽然在规范性文件报送备案时，要求制定机关将正式文本、备案报告、起草说明及相关依据等一并报送，但在审查过程中，有时仅靠这些文件仍不能解释清楚有关的问题，为了使审查机构全面、准确地了解制定机关制定规范性文件的目的和依据，提高审查效率，备案审查机构有必要要求制定机关说明情况；二是由备案审查机构提出书面审查意见，要求制定机关予以纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究，提出是否修改的意见，并向审查机构反馈结果；三是制定机关不纠正的，主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。
在规范性文件备案审查实践中，我们只有不断总结和完善，不断学习和借鉴好的经验和做法，不断建立健全和规范相关制度、机制并加以落实，才能维护好规范性文件备案审查的严肃性、权威性，才能实现好备案审查这一监督形式有效性、必要性，使人大监督更具活力、更具实效。
