（2007年6月22日）
昭通市人大常委会教科文卫工作委员会
市人大常委会：
根据市人大常委会2007年工作要点的安排和市人大常委会主任会议要求，为审议好在市二届常委会第8次会议上《昭通市人民政府关于新型农村合作医疗试点工作的情况报告》，市人大常委会抽调有关人员组成调研组围绕调研方案的指导思想和八项具体内容，对新型农村合作医疗（以下简称新农合）工作进行了调研。调研组分成三个小组，从2007年4月9日至4月14日，对昭阳、鲁甸、镇雄、威信、水富、绥江等6县区的有关工作情况进行了调研。调研组先后深入到14个乡镇20个村办了解情况，走访农民18户、医务工作者90余人、住院病人40余人。召开了县、乡、村干部、参合农民代表、人大代表座谈会13次，参加人数300余人（次）；察看县级定点医疗机构12家，乡村卫生院所25个；查阅县、乡新农合有关资料400余份。通过认真工作，调研组掌握了大量第一手资料，较全面地了解了昭阳等6县区正式启动新农合以来的有关情况。
一、新农合的基本情况
“救护车一响，一头猪白养”，“做个阑尾炎，白种一年田”。长期以来，由于受经济条件的制约，农民看病难的问题在一些地方非常突出，农民因病致贫、因病返贫时有发生。随着国家实行新型农村合作医疗的春风，2003年彝良县作为全省第一批试点在我市率先开展了新农合工作。2005年10月，又增加了昭阳区、鲁甸县、巧家县3个试点县，2007年新农合试点在全市11县（区）全面实行。截至目前，全市已有381.01万人参加新农合，参合率为78.17%。
新农合是在农民自愿的基础上，农民与政府合作，共同投入而建立的一种医疗保障体系，每个农民一年交10元钱，国家财政补助每人每年20元，省级财政补助每人每年20元，设立专项基金，主要用于农民大病治疗的补偿。目前所调研的6县（区）新农合工作总体运行平稳，新农合框架已基本建立，政策逐渐完善，运行机制基本形成，一定程度上缓解了参合农民因病致贫、返贫问题，给参合农民带来了实实在在的好处。2007年1至3月，全市减免补偿721133人次，减免金额1297.7万元，其中昭阳区有510008人参加，参合率为76.18%，减免143063人次，减免金额273.9万元；鲁甸县有312368人参加，参合率为82.48%，减免124212人次，减免金额244.4万元；镇雄县有993423人参加，参合率为78.55%，减免90918人，减免金额134.9万元；威信县有327007人参加，参合率为88.45%，减免65889万人，减免金额81.1万元；水富县有71557人参加（含因国家建设用地，在户口所在地参合的失地农民3258人），参合率为98.90%,减免2万人次，减免金额23.7万元；绥江县有123011人参加，参合率为88.28%，减免32904人次，减免金额31.8万元。
二、主要做法
（一）高度重视，规范管理，夯实基础。
市县（区）党委、政府高度重视新农合工作，把此项工作列入重要议事日程，精心安排，对机构、人员、经费等问题予以明确，认真制定符合实际，便于操作的实施方案。从县到村层层建立领导、监督和管理机构，建立健全各种工作制度和管理规定，加强乡、村两级定点医疗机构的基础设施建设和规范化管理，并做到一把手负总责，分管领导亲自抓，有关部门配合抓，上下努力共同抓，保障了新型农村合作医疗试点工作的顺利启动和健康发展。
针对我市乡村卫生院所基础薄弱的实际，2004年国家和省安排了乡镇卫生院建设项目37个，2005年又安排乡镇卫生院建设项目41个，2006年国家发改委还批准了我市申报国债建设项目列项54个。此外，省财政2004年、2005年两年，共为我市安排贫困村卫生院所建设项目83个，同时，各县（区）也加大了卫生院所建设力度，较好地保障了新农合的开展。今年，省委、省政府又决定为全省6000个尚无业务用房的村卫生所解决用房问题，这必将促进我市新农合的健康发展。
自新农合开展以来，威信县多方筹措资金445万元,对全县10个乡镇卫生院业务用房进行改建，目前整个工程建设已接近尾声；鲁甸县投入新农合各项经费212.6万元，特别是投入40万元制作参合证使用人相片，杜绝了借证看病现象，保证参合群众的利益；镇雄拨款60万元作为启动资金，又筹资40万为县、乡配备工作所需的微机及办公设备；水富县按乡村一体化管理要求，对乡村卫生组织从管理、人员、设备设施、环境、服务等方面进行了规范，他们将乡村医生补助从100元/月增加到150元/月，并投资7万多元解决村级卫生所基本设备购置经费，向家坝等乡镇还投资5万余元为村卫生所添置病床等医疗设备。有了各级政府的支持，乡村医生也纷纷自筹资金改善卫生所条件，向家坝镇楼坝村卫生所的4名医生，原都独自经营，新农合启动后，他们自筹资金1.6万元，组建了楼坝村卫生所，方便了当地群众就医。威信、水富、绥江等县还将新农合工作经费纳入县财政预算，为新农合的稳妥推进提供了有力的资金保障。
（二）加强宣传，引导农民转变观念，努力提高参合率。
为了确保筹资任务顺利完成，切实引导广大农民转变观念，各县（区）在实际工作中注意从多方面、多渠道开展工作。一是通过电视、广播、报纸等媒体宣传报道，扩大新农合的影响力、以专版、专题等多种形式报道县乡新农合工作的开展情况；二是利用受理补偿中的实例，进行广泛宣传，耐心细致地向广大农民群众宣传、解释《管理办法》条款和各项管理规定，认真解答农民群众提出的各种问题，使新农合服务点不仅是受理参合农民医疗费用补偿之所，而且是宣传新农合政策的重要阵地。三是通过政务公开、村务公开、墙报、板报等多种形式定期对参合农民公布医疗费用补偿信息和公开医疗基金运行情况，实行阳光操作，让广大参合农民及时了解县、乡、村补偿情况，看到发生在身边的补偿实例，真正感受到新农合政策带来的看得见、摸得着的实惠，体会到新农合政策的优越性，从而转变观念，积极、主动参加、支持新农合。
（三）强化管理，努力为参合农民提供优质服务。
各县（区）认为新农合有关机构工作效率好坏、定点医疗机构服务水平的高低直接影响到农民参加新农合的积极性，他们始终把为参合农民提供优质高效的服务放在重中之重。一方面努力提高有关机构服务管理水平，对广大农民最为关心的补偿兑现问题，本着公开、公平、公正的原则，统一政策，严格把关，细心操作，及时兑现补偿费用。另一方面加强对定点医疗机构的监督、管理，不断提高服务质量和水平。县、乡有关机构针对各定点医疗机构收费、服务态度、服务质量开展了监督检查，发现问题，及时反馈，并要求限期整改。同时，加大对乡镇、社区卫生院所的医疗服务行为、合理用药、因病施治等培训力度。昭阳、威信、水富等县（区）为有效降低药品价格，还采取竞争性谈判方式，确定新农合竞价采购协议供货商，并且只定一年合作期，若满意，再续签合同。
水富县今年1至3月共竞价采购药品18类1100余种，占新农合用药目录的90%，价格比同期县内各定点医疗机构同类药品平均最低进货价降低16.29%；昭阳区制定了《昭阳区新型农村合作医疗定点医疗机构药品管理方案》、《药品目录及统一零售价》、《村卫生所服务收费限价目录》等措施和要求，大幅度降低了药品价格；威信县药品价格通过集中招标采购，实现了县、乡、村同药同价，药品价格比招标前下降27.97%，有效防止了伪劣药品进入医疗卫生机构，保障新农合药品的安全、有效、价廉。
（四）强化管理，规范运行。
一是加强农村合作医疗基金管理，对基金严格做到专户储存，专账管理，专款专用。定期将基金使用情况向社会公示；二是开展经常性督导，严格规范医疗机构行为；三是严把审核关，坚持三级联审制，各定点医疗机构初审，各乡镇合管办复审，县合管办终审；四是主动接受社会各界监督，将基金使用和大额补偿情况定期在医疗服务定点机构进行公示；五是兑现补偿，务实运行。
三、新农合初见成效
由于领导重视，措施有力，制度严谨，服务质量提高，使我市各县区的新农合工作取得明显成效。一是初步探索和实践取得成功经验，即制定科学可行的方案是成功的重要前提，深入广泛宣传，努力提高参合率是抵御风险的基础，强化管理、严格监管是顺利推进的保障；二是为参合农民提供优质、便捷、合理的医疗服务，使参合农民得到实惠，一定程度上缓解了农村看病难、看病贵的问题；三是基层医疗设施有较大改善，县、乡、村卫生服务能力明显增强，“文明行医、诚信服务、医泽天下、和谐发展”的医风和“科学发展、健康为本”的理念正在形成。
如绥江县住院参合农民329人次，平均住院天数5天，人均住院费1183.13元，发生新农合住院费用32.93万元，减免11.15万元；县外就医报审40人次，平均住院8天，人均住院费2375.9元，发生新农合费用9.71万元，减免1.56万元；另从水富县新农合基金的流向分析，县级医疗机构占38.9%，乡级医疗机构占14.5%，村级医疗机构占46.6%，基本做到“小病不出村”。
四、存在的困难、问题
1、近年来，各级政府高度重视医疗卫生事业的发展，加大了农村医疗卫生的投入力度，随着新农合的推进，县、乡、村三级医疗卫生建设有了显著的改善。但由于我市农村医疗卫生起点低，历史欠帐大，部分卫生院所基础设施仍较薄弱，医疗设备较简陋。目前，村卫生所无业务用房的现象仍然突出。特别是山区、边远地区条件远远落后于其他地区，农村医疗卫生还难以满足农民群众就医需求。
2、县乡合管办机构和编制虽已明确，但人员未完全落实到位，合管办属参公管理单位，难以选调懂医疗、会管理的专业技术人员，由此造成卫生业务和财务管理人员比例偏低，借用人员多，履职能力不强，不利于管理工作的有效开展，一些县级合管办监管不规范、管理有漏洞。
3、基金运行管理仍存在一定隐患。绥江、水富两县人口基数较小，基金总量小，加之还未列入国务院试点县，投入少，抗风险力较弱；部分试点县，由于人口基数大，加之外出务工人员逐年增加，从今年一季度运行情况分析，基金报销人数低于预计人数，个别县存在“资金沉淀”的倾向。
4、乡镇卫生院专业人才、骨干医师紧缺，编制也不适应实际需要，村医具备中专以上学历的比例偏低，村医补助较低，有的一个月仅有六、七十元钱，造成部分村医不安心，队伍不稳定。
5、部分县还未实行药品统一招标采购，个别县药价没有统一价格、统一配送，邻近乡镇之间都有差异。
6、在当前农村总体发展比较落后的情况下，部分农民对新农合的认识不到位。一是对当前医疗机构不公开、不透明的“垄断”性质经营心存芥蒂，认为减免的差额会被部分医生开的高价药或无关紧要的药抵消了；二是对以家为单位，每人都得交费有看法，一方面10元/人的费用累计起来觉得有点多，另一方面只想将实际生活中常犯病的人或者家庭成员中的中老年人作为参合对象；三是对报帐要涉及门坎费、起付线、封顶线、目录用药等规定感到不满意，觉得麻烦、费时。
7、由于新农合刚起步，任务重、困难多，一些乡村卫生院所重视新农合工作的实施，轻视了卫生保健和疾病防控。
五、意见、建议
1、各级政府要继续高度重视新农合的实施工作，加强领导、完善政策，强化宣传，正确引导，努力提高各级干部的认识和广大农民的参合积极性，巩固提高参合率，确保新农合的顺利推进，力争下年参合率较上年有所提高。
2、积极争取国家和省的支持，多方筹资，努力改善县、乡、村三级医疗条件，每年县级财政应将新农合工作经费列入预算安排，加大投入，保障新农合管理的正常运行，特别要重视和切实解决边远山区、少数民族地区存在的困难和问题。
3、县乡两级合管办要深刻分析总结现有问题，创新管理体制和运行机制，切实加强资金监管，在加强管理、简化减免程序、提高服务质量上下功夫，方便群众看病就医，减轻基层医务人员工作负担。县、乡、村定点医疗机构应紧紧围绕新农合，积极学习借鉴外地先进经验，创造性地开展好工作。
4、随着新农合在我市的推进，要更科学合理地设置起、封顶线和补助比例，并根据实际及时调整，既要防止补助比例过高而透支，又不能因支付比例太低，使基金沉淀过高，影响农民受益。
5、探索县内药品统一招标采购的方式，实现县、乡、村药品统一价格，统一配送，努力降低成本，保证质优价廉，坚决杜绝药品采购中的不正之风。
6、根据目前农村外出务工人员逐年增多、人户分离的情况，实事求是，认真研究，努力探索适合当地实际的筹资方法和管理服务机制。
7、进一步加强县乡合管办机构的建设，配备既有一定管理能力又懂业务的专业技术人员，通过业务培训，提高履职能力。
8、深化医疗人事制度改革，制定用人激励机制，严格考聘县乡两级医务人员和管理人员，实行竞聘上岗和执业医师资格制度，强化医德、医风，规范医疗服务。针对村医医技普遍不高的问题，市县卫生行政主管部门要通过在职学习、轮岗培训、基层指导等提高村医医技能力和服务水平。制定优惠政策，引进和留住能在边远地区工作的医疗人员，适当提高边远山区、少数民族地区村医补助，努力稳定村级医疗队伍。
