——2016年10月26日在昭通市三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上
昭通市人民政府副市长 李春林
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照会议安排，我就《昭通市人民政府关于提请审议〈昭通市城市管理条例（草案）〉的议案》作如下说明。
一、立法背景
随着城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日趋迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。近年来，各级党委政府从推进新型城镇化发展的战略高度作出了一系列重大决策部署。2015年3月，十二届全国人大三次会议经过法定程序，赋予了设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项”的地方性法规立法权；同年12月，中央召开了城市工作会议，出台了《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；2016年2月，中共中央 国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。省委、省政府和市委、市政府都相继召开了城市工作专题会议，并将推进新型城镇化列为“十三五”期间区域重点发展战略。立足昭通城市发展的实际，市委作出了《昭通市城市管理条例》立法的决定，市人大将其列入了2016年的立法计划。开展城市管理立法是从制度设计上构建城市治理的科学体系，对健康、有序推进新型城镇化具有重大意义。一是理顺城市管理体制、创新城市管理机制的迫切需要。长期以来，在城市管理体制上，职能交叉、职责不清、多头执法、交叉执法问题普遍存在，管理体制不顺、行政资源分散、多头治理局面亟待解决。在城市管理机制上，重管理、轻服务，重处罚、轻教育，分散执法、缺乏联动，没有形成管理和服务、协作和联动的科学管理机制，迫切需要依法理顺城市管理体制，依法厘清职能职责，依法规范管理活动，依法治理城市“综合病症”，推进城市管理综合行政执法，实施相对集中行使城市管理行政处罚权。二是确保城市管理有法可依、法治化和规范化管理的迫切需要。在城市管理上，国家一直没有统一的立法，综合性极强的城市管理却依据分散的部门专项法规运行，导致城市管理职责不清，地位尴尬。同时，执法依据众多、规定分散、条目零星，盲区盲点不少，有的甚至相互抵制和冲突，执法的法律依据和法律地位经常被质疑，城市管理缺乏系统性、科学性，迫切需要制定一部综合性的城市管理法规，依法将城市管理纳入法治化、规范化的轨道。三是推进昭通新型城镇化、谱写中国梦昭通篇章的迫切需要。在《云南省新型城镇化规划（2014—2020年）》布局中，将昭通列入云南6大城市群中的滇东北城市群发展规划。市“十三五”规划将推进新型城镇化作为“十三五”期间的6大发展战略之一，明确提出推进新型城镇化，加快滇东北城镇群建设，构建以昭鲁（昭鲁一体化）为核心、9个县城为重点、130个集镇为支撑、美丽宜居村庄全覆盖的新型城镇体系，并对十一县（市、区）城市发展进行了科学定位。依法强化城市的规划、建设和管理，促进城市的快速、健康发展，对于实现既定目标，谱写好昭通新型城镇化的历史新篇，必将产生重大的推动作用。
二、《条例》起草过程
2016年6月中旬，市政府召开了立法工作专题会议，成立了以市政府分管领导任组长的立法起草工作领导小组，下设办公室在市法制办，印发了起草工作方案，正式启动立法起草工作。整个《条例》立法起草工作经历了起草准备、调查研究、草稿、初稿、草案修改、草案形成六个阶段。一是起草准备。6月21日至30日，撰写了《条例》起草提纲，并印发各县区、市直各部门征集资料。二是调查研究。7月1日至15日，深入部分县（区）调研，并召开座谈会。三是形成草稿。7月16日至8月5日，根据收集到的319条建议和意见，在参阅了省内外16个州市城市管理法规的基础上，形成了《条例》草稿。四是形成初稿。8月6日至21日，组织对初稿进行了深度汇编，形成了《条例》初稿。五是草案修改。8月22日至31日，组织到丽江市、厦门市考察学习，根据考察学习情况，进一步对《条例》初稿修改完善，形成了《条例》草案。9月2日，由省法制办牵头，在昆明召开了《条列》草案专家咨询论证会。9月3日至7日，结合专家咨询论证会修改意见，再次组织集中对草案进行修改。9月8日至14日，向各县（区）、市直各部门、市政府法律顾问及社会各界公开征求意见，收集意见、建议169条，作了进一步修改。六是草案形成。市政府10月12日召开征求意见会，对《条例》草案再次征求市直相关部门意见进行修改完善。从起草开始，经过10易其稿，形成了《条例》草案。
三、《条例》构成情况
《条例》共分为9章73条。
第一章为总则，共6条（第一条至第六条）。主要是对立法目的、立法原则、适用范围、公众参与、政府及其相关部门职责、综合行政执法等作了规定。其中在《条例》适用范围上明确为昭通市人民政府和县（市、区）人民政府所辖城市规划区纳入适用范围，为全市统一城市管理提供法律依据。特别是明确了城市管理综合行政执法部门的职责，按照国务院的要求，用地方性法规明确实施城市管理综合行政执法，由城市管理综合行政执法部门行使相对集中行政处罚权。
第二章为规划与建设，共12条（第七条至第十八条）。主要是关于是对城市规划编制原则、城市规划要求、城市规划修改的相关规定及城市建设相关要求等作了规定。其中对强化规划的刚性约束和建设的技术要求提出了明确的规定。
第三章为市政公用设施，共6条（第十九条至第二十四条）。主要是对城市市政公共设施的建设、管理、使用等作了规定。市政公用设施是公共基础设施重要的一部分，是关系民生的重大问题，《条例》中有倡导性规定、义务性规定，也有禁止性规定。
第四章为市容与卫生，共11条（第二十五条至第三十五条）。对市容市貌、环境卫生主体责任、权利义务的规定，主要针对脏、乱、差等城市管理中普遍存在且急需解决的问题有倡导性、义务性规定，也有禁止性规定，突出重治理、以人为本理念。
第五章为绿化与环境保护，共7条（第三十六条至第四十二条）。重点是城市绿化和环境保护方面的规定。明确了绿化和环境保护要求，对管理相对人的义务和禁止行为作出了规定。
第六章为道路与交通，共4条（第四十三条至第四十六条）。主要对城市道路交通日常秩序管理作了规定，明确了管理相对人的义务和禁止的行为。结合昭通实际，突出了疏堵结合、重管理，使条例适用、管用、好用。
第七章为公共服务与监督，共6条（第四十七条至第五十二条）。明确规定了政府及其有关部门的应当提供的服务和对城市管理工作进行监督的措施。城市管理需要树立现代政府治理意识，推进综合治理，因此用一章专门明确了政府及其部门应提供的服务和应当履行的城市管理义务，重在突出政府责任，规范政府行为，为加强城市管理创造各种条件，体现以人为本、立法为民的理念。
第八章为法律责任，共20条（第五十三条至第七十二条）。对应第二章至第六章明确了对违反禁止性规定的行为应该承担的法律责任。
第九章为附则，共1条（第七十三条）。为《条例》施行时间的规定。
四、《条例》主要特点
（一）坚持原则，突出创新。一是突出体制机制创新。《条例》将城市管理中好的经验与做法以立法的形式固定下来，进一步完善城市管理工作格局，实行政府统一领导、分级负责、以县（区）为主、部门联动的管理体制。进一步厘清各级政府及部门职能责任，细化管理标准，弥补缝隙，减少部门之间的推诿扯皮，形成城市管理综合执法部门相对集中行使行政执法权，各部门齐抓共管的长效机制。二是突出前瞻性。《条例》贯穿了党中央、国务院及省委、省政府关于城市管理会议最新精神，增加了一些前瞻性的内容。比如，昭通部分县正处在撤县设市的进程中，因此对涉及“各县（区）”名称时，均改称为“各县（市、区）”。
（二）结合实际，解决问题。《条例》在没有与上位法冲突的前提下，不是简单将上位法进行整合，而是结合昭通市情，重在解决突出问题。上位法有明确规定的，尽量不列入，必须列入的，保持原来的规定；上位法没有明确规定的，依据法律法规进行规范；上位法有明确规定但不符合昭通实际的，依据实际进行调整；上位法有规定但不具体、不便于操作的，依据实际具体化。比如，从顶层设计、规划先行、整合资源、科学执行的角度出发，明确了新建、改建、扩建的建（构）筑物、道路、管线及其他建设工程，应当按照规划配套建设公共设施，并与主体工程同步设计、同步施工、同步交付使用。已交付使用的道路、管道，自交付之日起五年内不得翻修。又如，商家聘请“腰鼓队”打鼓游行进行广告宣传是昭通常见现象，不仅产生噪音，而且影响交通，影响市容市貌，《条例》对此专门作出了规定。再如，对城市殡葬管理作出了规定。
（三）突出法治，填补空白。一是突出依法治理、依法管理。在规范综合行政执法的基础上为城市管理综合行政执法提供法律依据，明确城市管理范围，着重解决城市管理深层次问题，突出政府治理，明确依法执法、依规执法、文明执法。二是突出弥补盲点、填补空白。目前，有关城市管理的法律法规比较分散，涉及范围比较宽泛。随着城市的发展，人民群众对规范需求越来越多，要求越来越高，某些城市管理法律依据不足、不够。因此，《条例》的制定以“大城管”的角度出发，解决城市管理过程中法律法规的盲点、空白点。比如，对灯光污染的规定和物业企业信用管理的规定。
（四）以人为本，疏堵结合。《条例》引入了公众参与城市管理的内容，并分别对志愿者、企业、民众等参与城市管理做出了相应的规定。很多条款体现了依法强化政府服务、管理和教育的职责，体现了共建共管城市现代化文明的取向。
以上说明，连同《条例（草案）》予以审议。
