——2016年8月29日在昭通市第三届人民代表大会
常务委员会第三十一次会议上
昭通市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任 邱 芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受主任会议的委托，现就《昭通市制定地方性法规条例（草案）》作如下说明：
地方立法是国家立法活动的重要组成部分。昭通市制定地方性法规条例，是规定我市地方立法相关制度和程序的地方性法规。根据2015年3月新修改的立法法，设区的市有权制定地方性法规，开始制定地方性法规的时间，由省、自治区的人大常委会决定。根据《云南省人民代表大会常务委员会关于确定昭通等七州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间的决定》，昭通市人民代表大会及其常务委员会自2016年3月1日起，开始制定地方性法规。为了规范地方立法活动，提高立法质量和效率，有必要结合我市实际，制定我市的地方立法条例。
今年2月以来，市人大法制委员会、常委会法制工作委员会根据主任会议的安排，即着手研究昭通市制定地方性法规条例的起草工作，并成立了起草小组。起草小组根据立法法、地方组织法、《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的有关规定，并学习、借鉴外地州市的成功做法及经验，起草了草案征求意见稿，于4月上旬将草案征求意见稿印送市人大常委会组成人员，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院，市人大及其常委会各委室、各县区人大常委会征求意见。根据征求到的意见，起草小组进行了认真的修改和完善。其间，在市人大常委会副主任石邦云的带领下，起草小组参加了全国人大常委会第五期立法法培训班的学习，并专程赴大连、唐山、无锡市考察学习。经反复研究讨论，数易其搞，并经主任会议讨论通过后，形成了提请本次会议审议的《昭通市制定地方性法规条例（草案）》。
条例草案结合昭通实际，对我市地方立法工作应遵循的立法原则、立法权限、立法程序和法规解释等问题，作了较为具体的规定。现对条例草案的几个主要问题说明如下：
一、关于基本框架
条例草案共八章七十九条。主要规定了制定条例草案的目的和依据、适用范围和基本原则，制定地方性法规的权限，立法规划和年度立法计划的编制，地方性法规草案的起草，制定地方性法规的程序，地方性法规的修改、废止和解释等。
在章节设置上，第五章制定地方性法规程序中，除市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会的立法程序各单独设为一节外，将报批与公布单独作为一节，主要是考虑设区的市制定的地方性法规，应当报经省人大常委会批准后才能公布施行，报批和公布是市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会立法程序中应有的必备环节，因此将报批与公布合并作为一节，遵循了立法技术规范关于地方性法规规范应当简捷明了的要求。
二、关于提案主体
提出地方性法规案，是地方性法规制定程序的正式开始。根据地方组织法第十八条的规定，可以向市人民代表大会提出法规案的有：主席团、常务委员会、各专门委员会、市人民政府以及代表十人以上联名。
根据地方组织法第四十六条的规定，可以向市人大常委会提出法规案的主体有：主任会议、市人民政府、各专门委员会以及常务委员会组成人员五人以上联名。
为此，在市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会的立法程序中，首先对有权提出法规案的主体进行了规定。
三、关于立法程序
立法法第七十七条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据地方组织法，参照法律案的有关程序规定，由本级人民代表大会规定。
条例草案对立法程序的规定，一是根据地方组织法，二是参照法律案审议程序和本省立法条例，三是应当统一审议。
第一，地方组织法对县级以上的地方各级人大及其常委会审议议案程序的规定，都适用于地方性法规案的审议。
第二，全国人大常委会审议法律案，采用的是三审制。全国人大常委会的三审程序分别是：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，初次审议后经过两个月或者更长的时间，常委会组成人员对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点问题和分歧意见，再次进行深入审议；三审，在法律委员会根据常委会组成人员的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上，再作审议，如果意见不大，即交付表决。
我市的地方立法参照云南省的做法，采用两审制，且第二次审议与第一次审议，一般间隔一次常务委员会会议（条例草案第四十条）。其主要理由是：法规案的审议程序，是立法程序中最重要的阶段。地方性法规案与法律案相比，要简单一些，因而参照省人大常委会的做法，采用两审制。而两审之间间隔一次常务委员会会议，则是考虑到为调研、论证等预留必要的时间，为常委会组成人员的充分审议提供条件，以实现科学立法、民主立法，保证立法质量。
在两审的基础上，条例草案又作出规定，以保证在提高质量的同时兼顾效率。在规定两审制的同时，规定“列入常务委员会会议议程的地方性法规案（包括部分修改的地方性法规案以及拟废止的地方性法规案），各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。地方性法规案涉及本市重大事项或者各方面存在较大分歧意见的，经主任会议决定，可以经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”（条例草案第四十一条），使得一审制和三审制成为两审制的有利补充。同时，在常委会会议一审前，让有关的专门委员会或者常务委员会工作机构就地方性法规草案提出审议意见或者研究意见，为常委会会议对法规案进行第一次审议提供参考。
这种以两审为主，一审和三审为补充的规定，体现了原则性和灵活性、重质量和讲效率的结合。
第三，地方性法规案应当进行统一审议。立法法规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。因此，条例草案中，将市人大法制委员会确定为统一审议法规案的机构，负责对法规案进行统一审议，并提出审议结果的报告和草案修改稿、表决稿（条例草案第三十一条、第四十五条）。
四、关于深入推进科学立法、民主立法
深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，据此，条例草案作出一系列规定：
一是将提高立法质量明确为地方立法的一项基本要求，在总则中加以规定（条例草案第一条）。二是将依法立法、民主立法、科学立法作为地方立法的基本原则（条例草案第四条、第五条、第六条、第七条）。三是拓宽公民和组织有序参与立法的途径，规定了采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面意见，法规草案及其说明等向社会公布征求意见等（条例草案第四十七条、第四十八条）。四是规定了法规通过前的评估、立法后评估等一系列推进科学立法的措施（条例草案第五十条、第七十七条）。五是规定了单独表决制度，按照立法法的规定，对审议中个别意见分歧较大的重要条款，可以单独表决（条例草案第五十三条）。
此外，条例草案还对地方性法规修改、废止和解释，法规案的撤回，经表决未获通过的法规案的处理以及立法技术规范等作了规定。
以上说明和条例草案，请予审议。
