——2003年2月26日在昭通市第一届人民代表大会常务委员会第十一次会议上
昭通市林业局副局长 杨家伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受市人民政府的委托，我就《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》（草案）的起草工作作报告说明，请予审议。
一、任务来源
在去年召开的昭通市第一届人民代表大会第二次会议上，市人大代表提出了《关于提请制定<云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法>的议案 》 。议案提出后，市人大常委会列为 2002 年工作要点， 3 月份，市人大常委会罗副主任和市人民政府熊副市长召开专门会议，就议案的办理作了安排和部署，并就有关问题作了重要指示，要求以市林业局为主，按时保质制定出《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》 。对此，市林业局高度重视，召开了局党组会议，专题研究管理办法的起草工作。 3 月底正式成立了以马廷光局长为组长的“云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法”起草小组开展工作。
二、制定本办法的重要意义
1、制定管理办法，能切实加强对云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区的保护、建设、发展，把保护区建成集保护、科研教学、生态旅游于一体的重要基地。黑颈鹤是世界性珍稀濒危物种，是15种鹤类中唯一在高原上繁殖和越冬栖息的鹤类， 1998 年被中华人民共和国濒危物种科学委员会收入《 中国濒危动物红皮书 》 ，列为国家一级重点保护野生动物。根据有关资料显示， 1988 年最初在大山包发现黑颈鹤时大山包仅有黑颈鹤 200 余只， 1 994 年经有关专家认定有黑颈鹤 400 余只， 2003 年 1 月 18 至 19 日在国际鹤类基金会和云南省林业厅共同举办的云贵高原鹤类及大型水禽调查的同步观测中，大山包共测定有黑颈鹤 1021 只，而目前全世界仅有黑颈鹤 5000 余只。可见大山包已成为全世界黑颈鹤最大最重要的越冬栖息地之一。另一个内容是自 1971 年在伊朗拉姆萨尔签署了 《 湿地公约 》 以来，中国于 1992 年 7 月 31 日正式加入了（（湿地公约 》 ，截至 2000 年 6 月， 《 湿地公约 》 已有121个成员国，湿地资源越来越受到国际社会的关注。湿地是生物多样性极为丰富的生态系统，在抵御洪水、调节径流、控制污染、改善气候、美化环境等方面起着重要作用。它既是天然的储水库、又是众多野生动物、特别是珍稀水禽的繁殖和越冬地，与人类的生存息息相关，被称为“生命的摇篮”、“地球之肾”和“鸟的乐园”。大山包自然保护区内有湿地 19 处，总面积459公顷，是黑颈鹤优良的夜宿地和觅食地。大山包湿地已列入《中国湿地保护行动计划》名录。
2 、制定管理办法加强对云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区的管理，有利于宣传昭通、树立昭通的良好形象和声誉。环境与发展是当今世界关注的热点，是一个全球性的问题，野生动植物及自然保护区保护的好坏，是衡量一个国家文明与进步的标志，关系到一个地区的形象和声誉。大山包的黑颈鹤和湿地都受到国际社会的广泛关注，所以保护好大山包黑颈鹤及其栖息湿地，是昭通人民义不容辞的职责和义务，制定一个大山包黑颈鹤自然保护区管理办法，使大山包保护区进入可持续发展的良性发展轨道，意义极为重大，有很高的重要性和必要性。通过保护与宣传，把昭通建成中国南方鹤城，让保护区黑颈鹤和湿地成为昭通走向世界的最佳载体之一，这对于提高昭通的知名度，发展昭通经济，具有极其重要的意义和作用。
三、制定本办法的基本思路
制定管理办法是为保护大山包黑颈鹤及其栖息湿地环境，因此所定办法尽可能做到依法、科学、合理，具有针对性和可操作性，每一条款都尽可能考虑到大山包的实际。制定的办法要能达到恢复和扩大湿地，改善生态环境，留得住黑颈鹤；同时充分考虑社区发展，以实现社区共建、共管，人与鹤和谐相处的目的。起草管理办法既牢固树立强化保护的思想，又充分体现发展意识，保护是发展的前提，保护本身是为了更好地发展，没有保护就没有发展，发展才是更有效的保护。
四、大山包自然保护区管理现状
1988年12月4日，云南大学、省环科所、省水电设计院的王紫江、胡志浩、仇国新、罗新华等教授到昭通渔洞水库考查生物资源期间，首次在昭通发现黑颈鹤。
1990年l月5日，原昭通市人民政府发布《关于保护大山包境内黑颈鹤的布告》，将大山包定为县级自然保护区。
1994年3月21日，云南省人民政府批准建立“大山包黑颈鹤省级自然保护区”，编制15人。保护区由昭阳区林业局管理，昭阳区林业局目前安排了2名森林公安人员、4名经济民警、 3名保护工作人员在大山包实施保护管理工作。多年来，保护区在宣传、引进TUP渐近项目、争取社会赞助、为越冬黑颈鹤科学投食、与国际鹤类基金会开展合作项目，接待中外专家考察等方面都做了大量工作，使这里的黑颈鹤和湿地都得到了较好的保护。
2001年，在市委、市政府的领导下，完成了大山包黑颈鹤省级自然保护区申报为国家级自然保护区的全部基础工作，市政府熊副市长带领市、区林业局局长两次到国家林业局、国家环保总局作了专题汇报，市人大写出了督促制定保护管理办法的承诺意见。
2003年元月24日，国务院办公厅以国办发〔2003〕5号文件《国务院办公厅关于发布内蒙古额济纳胡杨林等9处新建国家级自然保护区的通知》，批准云南省大山包黑颈鹤省级自然保护区等9处省级自然保护区晋升为国家级自然保护区。文件要求：“各地区、各有关部门要依照《中华人民共和国自然保护区条例》 等规定，加强领导，严格管理，高标准建设国家级自然保护区，对存在重开发、轻保护和旅游过熟现象的国家级自然保护区，有关地方人民政府要采取有效措施，限期整改；有关部门要通力合作，加强检查和监管，提高自然保护区的建设和管理水平。”
五、制定本办法的调研经过及形成过程
1、调查研究阶段：
“云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法”起草小组成立以后，为全面掌握大山包自然保护区基本情况，市林业局领导带领昭阳区林业局领导带着问题到大山包为制定本管理办法进行专题调查研究。2002年3月12日、4月10日、4月25日、5月16日市林业局领导分别召集有关专家座谈、论证会议，专题研究“云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法”的起草、修改征求意见等有关问题。5月31日，市人大农业委领导到市林业局听取本议案的办理进度并提出了具体要求。 2002年8月8至9日，市人大常委会罗副主任带领市人大农业委、市林业局有关人员到贵州省威宁县考察学习借鉴草海国家级黑颈鹤自然保护区的管理办法和经验。 2003年1月8至10日，罗副主任再次带领市人大农业委及市林业局有关人员到会泽考察学习借鉴大桥黑颈鹤省级自然保护区的管理办法和经验。
2、形成阶段：
经过多次调查研究和分析讨论， 6月初，形成了《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》（初稿）送市人大农业委员会审改。7月8日，市人大农业工作委员会对 《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》（初稿）提出书面修改意见。8月6日，市人大常委会罗副主任召集专门会议，专题研究本议案办理的有关问题，市人大农业委、市林业局领导等参会，会议对修改意见进行补充，并再次作了安排部署。9月底形成了《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》（送审稿）送市人大农业委、市环境保护局、市司法局、市宣传部、昭阳区林业局等有关单位和部门征求意见，收集相关意见后，11月初市政府李副秘书长召集修改形成了《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》（送审稿二稿）送市政府法制办。12月2日，李副秘书长主持召开了《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》和《渔洞水资源管理办法》座谈会，与会领导和专家对《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》提出了很好的建议和意见。12月4日，市林业局邀请了市扶贫办、昭阳区林业局、昭通黑颈鹤保护志愿者协会，市直林业事业单位和市林业局所有科室参加的《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》座谈会，广泛征求有关单位领导和专家学者的意见，《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》经起草小组综合多方意见后再次修定形成本次《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》（送审稿）共六章二十八条。
六、制定《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》的法律依据是
《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《云南省自然保护区管理条例》、《云南省森林和野生动物类型自然保护区管理细则》等。制定本办法还参考了《威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》、《威宁彝族回族苗族自治县草海保护管理条例实施细则》、原《云南省昭通市大山包黑颈鹤省级自然保护区管理办法》等有关法规和资料。
《云南省大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理办法》涉及相关具体方面的法律依据是：
第七条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第十四条；
第八条的依据是《森林和野生动物类型自然保护区管理办第十二条；
第九条的依据是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第十三条；
第十二条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第四条；
第十三条的依据是《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第十一条；
第十四条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第十八条；
第十六条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第十四条；
第十七条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第十三条；
第二十四条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第十九条；
第二十五条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第二十条；
第二十七条的依据是《云南省自然保护区管理条例》第二十四条。
七、有关几个问题的说明
1、黑颈鹤除在大山包分布外，永善的茂林、伍寨有 323 只，巧家马树有 120 只，鲁甸的新街有 43 只。市林业局和有黑颈鹤分布的县区林业局，将严格按照《 中华人民共和国野生动物保护法 》 和有关湿地管理规定，进一步加强对黑颈鹤及其栖息湿地的管理工作。
2、关于“放牧”的问题，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动，但是法律、行政法规另有规定的除外。《条例》涵盖了在核心区、缓冲区、实验区都禁止放牧。鉴于畜牧业是大山包现在的主要支柱产业，所以管理办法重点强调：“核心区禁止放牧”。
