昭通市人大常委会乡镇人大工作调研组
（2014年5月）
为切实加强和改进新形势下的乡镇（街道）人大（以下统称“乡镇人大”）工作，促进全市基层民主政治建设，市人大常委会组成调研组，于2013年10月和2014年3月下旬至4月上旬两个时段，深入昭阳、巧家、彝良、大关、永善、绥江等县区，对乡镇人大工作进行了专题调研，现将有关情况报告如下。
一、目前乡镇人大工作概况
（一）工作定位基本准确。乡镇党委重视人大工作，切实加强领导，定期不定期听取人大工作汇报，及时研究和解决人大工作的重要问题。乡镇人民政府能够摆正位置，自觉接受监督，在乡镇人民代表大会闭会期间，依法向人大主席团报告工作，认真办理代表建议。乡镇人大主席团依照《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》（以下简称“主席团工作条例”）的规定，紧紧围绕党委工作大局开展工作，履行各项职能；街道人大工委在县区人大常委会和街道党工委的领导下，探索开展各项工作，在联系代表及群众、畅通民主渠道、建设和谐社区等方面发挥了积极作用。
（二）组织机构基本健全。目前，全市146个乡镇（街道）中，乡镇人大主席团均配备了专职常务主席，其中民族乡镇人大主席团还配备了1名专职常务副主席；7个街道（昭阳区、镇雄县各3个，水富县1个）中，除镇雄县撤销乌峰镇后设立的乌峰、南台、旧府3个街道还未正式挂牌外（乌峰镇也还未完成撤销程序），昭阳区、水富县人大常委会已在街道设立人大工委，配备了专职工委主任。总的来看，乡镇、街道人大组织机构基本健全。
（三）工作正常开展。一是依法召开乡镇人民代表大会会议。全市各乡镇绝大多数能如期召开人民代表大会会议，内容主要为听取和审议人大主席团工作报告和政府工作报告，依法选举本级国家机关领导人员。二是依法召开主席团会议。绝大多数乡镇在人民代表大会闭会期间，依照主席团工作条例的规定，每季度至少召开1次主席团会议，研究安排人大工作，听取和审议政府有关工作报告。如调研组所到的昭阳区苏家院镇、巧家县老店镇、大关县天星镇等乡镇，均在年初即印发主席团工作计划，就主席团每次会议听取和审议有关报告以及检查、视察等事项作出安排，提前告知乡镇人民政府，各项工作能有条不紊进行。三是紧扣中心履行职能。全市绝大多数乡镇人大主席团能围绕乡镇党委工作重点、政府工作难点和群众反映热点，较好履行监督职能，对农村危房改造、新型农村合作医疗、农村最低生活保障、集镇建设、农村义务教育学校布局调整、农用物资供应、地震灾区恢复重建、移民工作和计划生育等重要事项，组织调研、视察，听取和审议政府相关工作报告，提出审议意见，督促政府整改落实。如彝良县海子镇曾对农村义务教育校点撤并进行专题调研，巧家县白鹤滩镇曾对计生服务中心、卫生院、国土所的工作开展满意度测评。四是认真组织开展代表工作。各乡镇普遍建立了乡镇人大主席团成员联系人大代表、人大代表联系选民制度，划分了代表活动小组，制订了代表活动计划。乡镇人大主席团、街道人大工委组织代表对事关当地经济社会发展重点热点难点问题进行视察，对有关法律法规实施情况进行检查，以“人大代表之家”、“人大代表活动室”等为载体组织代表开展活动，代表履职情况总体正常，代表作用发挥较好。昭阳、巧家、彝良等县区的部分乡镇人大主席团还组织代表向选民述职，大关县开展评选“十佳代表”活动，增强了代表的履职意识，提高了代表的履职积极性。
（四）工作制度基本健全。各乡镇人大主席团、街道人大工委均建立了主席团议事制度、主席团（街道人大工委）工作职责、代表工作职责、代表视察办法、办理代表建议、代表述职等制度，工作程序不断规范。
（五）办公条件基本具备。乡镇人大主席、副主席和街道人大工委主任均有专门的办公室，并配备了必要的办公设施。各县区“人大代表之家”、“人大代表活动室”实现了全覆盖。
（六）上级人大常委会指导逐步加强。各县区人大常委会切实加强对乡镇人大工作的指导，推动了乡镇人大工作正常开展。如2013年乡镇人大换届后，巧家县人大常委会主任、副主任和各委室负责人分别到各乡镇对乡镇人大代表进行培训，昭阳区组织开展了乡镇人大主席、街道人大工委主任学习培训，巧家、彝良等县统一拟定乡镇人大工作制度模式，提供给乡镇人大参考，促进了乡镇人大工作制度化、规范化建设。
二、乡镇人大工作存在的困难和问题
近年来，全市乡镇人大克服各种困难，积极探索创新，为促进基层民主政治建设、经济建设、社会稳定作出了积极贡献，但与法律法规赋予的职责相比，还有一定差距，工作中还存在不少亟需解决的困难和问题。
（一）对乡镇人大地位、作用的认识还不到位。部分干部对人民代表大会制度的认识还不深，对乡镇人大地位、作用的认识还不到位。县区对乡镇的工作考核大多没有人大工作内容，从而导致人大工作被“边缘化”。少数地方只因考虑某一乡镇人民政府主要领导即将调整，就随意推迟乡镇人民代表大会会议召开时间。个别地方甚至以“工作太忙”、“经费紧缺”为理由，取消一年一度的乡镇人民代表大会会议，严重违反了法律规定。有的乡镇人民政府主要领导未能正确认识乡镇人民政府同乡镇人大及其主席团的关系，把乡镇人大主席、街道人大工委主任视同自己的下属，随意安排乡镇人大主席的工作，并要求“回来你要向我汇报”，甚至说“干不好我拿你是问！”街道人大工委作为县区人大常委会在街道设立的派驻工作机构，是随着城市化进程推进而出现的新事物，在机构性质、职能任务、运行机制等若干方面缺少法律的明确规定，如何开展工作还是一个需要继续探索和创新的课题。
（二）乡镇人大主席团成员的结构不尽科学合理。目前全市所有乡镇人大主席团成员均为7至11人，符合主席团工作条例关于“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团由五至十一人组成”的规定，但调研发现，主席团成员结构不尽科学合理，主要表现在：大多数乡镇人大主席团成员中，乡镇党委领导所占比例较大（党委书记、副书记、纪委书记，有的还包括党委组织委员），形成了事实上的“第二党委”。个别乡镇考虑主席团成员人选时违反法律规定，将政府部门的领导人员安排选举为人大主席团成员。
（三）人大负责同志专职程度低，角色错位。全市乡镇人大主席、街道人大工委主任名义上是专职，实际上大多承担着大量的党政工作，如政法、信访维稳、移民搬迁、集镇建设、扶贫开发、计划生育、安全生产等，并挂钩联系行政村、社区工作，人大工作反而成了“副业”，由于精力有限，难免顾此失彼，“种了别人的田，荒了自己的地”。尤为不当的是，乡镇人大主席、街道人大工委主任被当成政府副职使用，有的乡镇直接在领导班子成员分工文件中明文规定人大领导协助政府某副职分管某行政部门。角色错位，致使人大在对政府的监督中“既当裁判员，又当运动员”，“自己监督自己”，处境尴尬。全市绝大多数乡镇人大主席团、街道人大工委都没有配备专职工作人员，属典型的“一套班子一个人”、“一块牌子一个人”，人大工作成了人大主席、人大工委主任的“独角戏”。即便是少数配备了兼职工作人员的地方，因兼职工作人员基本上是党政办主任，客观上也不可能有足够的时间和精力从事人大业务工作，乡镇人大主席、街道人大工委主任既是领导也兼工作人员，精力不济。乡镇人大没有专职工作人员的另一后果是不利于档案资料的保管和移交，遇到人大负责同志调整，新来的负责同志往往找不到有关资料，需要另起炉灶。
（四）工作还不够规范。一是人民代表大会会议不够规范。每年的乡镇人民代表大会会议，除都有听取和审议乡镇人大主席团工作报告、乡镇人民政府工作报告这两项议程外，有的乡镇还有审查乡镇财政决算报告的议程，有的乡镇则没有此项议程，少数乡镇还安排听取代表建议办理情况报告。会期也长短不一，有的安排3整天，有的只安排两整天，人大代表没有充裕的时间来审议各项报告和提出高质量的建议、批评和意见，人民代表大会的作用没有得到充分发挥。二是主席团会议不够规范。有的乡镇坚持每季度至少召开一次主席团会议，甚至更多，有的乡镇未坚持每季度至少召开一次主席团会议；有的乡镇主席团会议安排听取和审议乡镇人民政府有关工作报告，有的则没有听取和审议乡镇人民政府有关工作报告的议程；听取和审议乡镇人民政府有关工作报告也不够规范，如只有政府工作报告文本，没有调查报告文本，审议完就完事，没有将审议意见整理成书面文本送政府研究处理并限时报告研究处理结果；还有的乡镇以组织主席团成员调研、检查或视察代替主席团会议。等等。
（五）工作经费和代表活动经费保障不足。主席团工作条例第十二条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会及其主席团的活动经费，由本级财政列支；未建立乡级财政的乡、民族乡、镇，由县级财政列支”；代表法第三十五条规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用”。据调查，实行“乡财县管乡用”以来，各县区在下达工作经费中均未明确乡镇人大工作经费数额，乡镇人大工作需要经费时只能临时找乡镇政府主要领导审批，但由于乡镇一级工作经费较为紧张，往往很难满足工作实际所需。如果遇到政府主要领导对人大工作认识不够或人大领导同政府主要领导关系不太融洽的，工作经费就更难得到保障。有7个县区依法将乡镇人大代表活动经费纳入县级财政预算，但标准偏低，最高的每人每年600元，最低的仅200元。截至目前，还有昭阳、鲁甸、镇雄、永善等4个县区财政未安排乡镇人大代表活动经费。工作经费和代表活动经费困难，使乡镇人大工作开展缺乏必要的物质保障。
（六）代表自身素质不高，履职能力不强。由于受代表比例结构影响，代表整体素质和履职能力不强。一是部分代表认识不到位，将当代表视为一种荣誉，而不是一种职务，因而代表责任意识不强，不能很好地代表选民履行职权；二是部分代表自身素质不高，对人民代表大会制度的性质、地位、作用不甚明了，对法律赋予人大的职权了解不多，文件看不懂、报告听不进，开会审议不发言，参加调研和视察不说话，当一届代表未提出过一条建议、批评和意见，成了“开会代表”、“举手代表”；三是部分代表政策性和原则性不强，开会发言只反映自己的事，缺乏先进性和代表性。
（七）自身建设不够。乡镇人大主席、街道人大工委主任大多是从党政岗位转岗到人大的，部分新任人大主席、人大工委主任角色转换较慢，对人大工作缺乏信心，顾虑较多，不敢大胆开展工作，不熟悉与人大工作密切相关的法律法规，不掌握人大业务知识，不懂怎样开展工作。也有的觉得原在党委、政府工作虽是副职，但手握实权，任人大主席、工委主任虽是提拔使用，但实际权力还不如原来，因此缺乏工作激情。
（八）县区人大常委会对乡镇人大的监督和指导不够。部分县区人大常委会对乡镇人大的监督和指导不够，对乡镇人大工作中的一些违法行为没有依法监督，有计划、有组织的联系少，工作业务指导不够，对乡镇人大主席、街道人大工委主任和乡镇人大代表的培训较少。
三、对加强和改进乡镇人大工作的建议
（一）充分认识加强和改进乡镇人大工作的重要意义。
乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，在我国政权体系中居于基础地位，同广大基层群众有着最密切、最直接、最广泛的联系；街道人大工委是县区人大常委会的派出机构，是人大工作在城市街道的延伸和拓展。充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，进一步加强和改进乡镇人大工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，巩固党的执政基础，加强基层民主政治建设，促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业，具有十分重大的意义。
（二）进一步加强和改进党委对乡镇人大工作的领导。
一是乡镇、街道党（工）委要从提高党的执政能力的高度，加强和改进对人大工作的领导。要把人大工作列入重要议事日程，定期听取人大工作汇报、研究人大工作，重视解决人大工作中存在的困难和问题。要注重向乡镇人大提出工作任务和要求，及时答复乡镇人大请示事项。要充分发挥乡镇人大联系人民群众的优势，善于发挥乡镇人大的作用，在作出重大决策部署前注重听取乡镇人大和人大代表的意见。
二是要正确处理好人大与党（工）委、政府（街道办事处）的关系。乡镇人大主席、街道人大工委主任同时也是乡镇、街道党（工）委委员的，党（工）委对他们的分工要科学、合理，保证其有足够的时间开展人大工作。不宜安排乡镇人大领导同志负责政府有关工作，尤其是不能安排其负责行政执法工作。乡镇人大及其主席团要在党委的领导下，切实履行法律规定的各项职权；街道人大工委要协助县区人大常委会做好监督街道办事处的有关具体工作，推动街道办事处及其工作人员依法行政。乡镇人民政府、街道办事处要进一步增强人大意识，接受人大的监督。凡属人大职权范围内的事项，乡镇人民政府应当主动报请人大审议、批准。乡镇人大一旦对重大问题作出决定或决议后，政府应当认真执行，并向乡镇人大及其主席团报告执行情况。
三是要努力提高乡镇人大干部的政治待遇。要将乡镇人大工作纳入县区对乡镇的工作目标责任制考核并占相当比例。对乡镇领导干部的考核也应包括人大负责同志。对乡镇人大主要负责同志的配备，县区委应听取县区人大常委会党组的意见。县区党委召开的重大会议，除中央和省、市委对参会范围有明文规定的外，凡乡镇党政主要领导参加的，应通知乡镇人大主要领导参加，组织有关学习培训、外出考察也应一视同仁。
（三）进一步规范乡镇人大工作。
要不断健全完善乡镇人大工作制度，进一步提高乡镇人大工作规范化水平。结合调研情况并借鉴外地做法，乡镇人大主要应完善以下制度，即：一个规则（主席团议事规则）、一个守则（主席团成员守则）、四个职责（人民代表大会职责、主席团工作职责、主席团主席副主席工作职责、代表工作职责）、十五个制度（人民代表大会会议制度、主席团向党委请示汇报制度、主席团会议制度、重大事项向代表通报制度、主席团成员联系代表制度、主席团处理代表议案和建议制度、主席团与政府及其职能部门工作联系制度、主席团调研检查视察制度、主席团档案管理制度、代表和选民来信来访接待制度、代表学习培训制度、代表小组活动制度、代表调研视察制度、代表联系选民制度、代表向选民述职制度），同时建好七簿二册，即：代表和选民来信来访登记簿、代表学习培训登记簿、代表小组活动登记簿、代表视察工作记录簿、代表议案建议办理情况登记簿、主席团会议记录簿、文件登记簿、代表名册、主席团成员名册。要进一步规范人民代表大会会议，根据法律规定和实际需要，合理安排会议召开时间、会期，依法确定会议议程，规范审议程序，切实提高会议的质量和效率。要进一步规范主席团会议，每季度至少召开一次主席团会议，有针对性地安排会议内容，完善会议程序。要进一步规范代表活动，切实发挥代表在人民代表大会中的主体作用。
（四）进一步加强乡镇人大机构和干部队伍建设。
要配齐配强乡镇人大主席团常务主席和街道人大工委主任，在人口较多的乡镇（街道）人大增配一名专职副主席（副主任），并按照主席团工作条例的规定至少配备一名专职工作人员。要提高代表服务保障工作水平，加强代表学习培训，在乡镇设立代表联络机构，并配备专职工作人员，为代表依法履职搭建更加高效、便捷的服务平台。要把乡镇人大干部的培养、选拔和使用纳入干部队伍建设总体规划。既要注重配备基层工作经验丰富、能力强、威望高的干部担任乡镇人大主席团常务主席、街道人大工委主任，又要注重配备综合素质好、有发展前途的优秀年轻干部担任乡镇人大主要领导。要加大人大干部与党政干部交流任职的力度，增强乡镇人大工作的活力。
要进一步优化乡镇人大主席团、街道人大工委成员结构。党（工）委成员在乡镇人大主席团、街道人大工委成员中的比例不宜过大，应适当增加具备一定素质、能力的村（居）民及专业技术人员中的代表进入乡镇人大主席团、街道人大工委。应严格遵守法律的相关规定，政府序列的工作人员不能同时作为乡镇人大主席团、街道人大工委的成员。
（五）进一步强化乡镇人大履职的物质保障。
要认真研究落实乡镇人大工作经费和代表活动经费。建议由市委明确乡镇人大工作经费（包括人民代表大会会议费、主席团会议费以及专题调研、执法检查工作经费等）、乡镇人大代表活动经费最低保障水平，并随着工作需要和地方财政收入的增长而逐步提高。在“乡财县管乡用”的现行体制下，县级财政在下达乡镇工作经费时应将乡镇人大工作经费和乡镇人大代表活动经费戴帽下达，专款专用，为乡镇人大开展工作提供保障。
（六）进一步加强乡镇人大自身建设。
一要提高认识，增强责任感、使命感。从事乡镇人大工作的同志要加强对人民代表大会制度的学习，坚定人民代表大会制度自信，增强使命感责任感，牢固树立“作为”意识，积极主动，敢于担当，理直气壮地履行法定职权，以饱满的热情干好人大工作，以优异的工作成效赢得人民的信任。
二要坚持围绕中心，服务大局，关注民生，依法履职，有所作为。要依法召开好人民代表大会会议、主席团会议。要敢于监督、善于监督，促进乡镇政府、街道办事处严格依法行政，保证党和国家的方针政策和法律法规得以正确贯彻执行。要突出监督重点，每年选择几件关系经济社会发展大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大事项进行监督。要突出代表主体地位和作用，切实加强代表工作。适时组织代表学习，努力提高代表素质。结合实际开展丰富多样的代表活动，增强代表活动的实效性。引导和鼓励代表提出高质量的意见建议，高度重视代表建议办理工作，激发代表的履职积极性。积极推进代表向选民述职活动，使代表接受选民的监督，提高代表的履职意识和责任感。
三要加强学习，提高工作能力和水平。乡镇人大干部要加强对政治理论、法律法规和人大业务知识的学习，不断提高自身的政治素质、法律素质和工作水平，在法律范围内积极探索依法履职的新方式、新机制，扎实推动乡镇人大工作取得新发展。
四要摆正位置，处理好本职工作与党委、政府中心工作的关系。乡镇人大主席、街道人大工委主任大多是同级党（工）委委员，须服从党（工）委分工，承担人大工作外的一定工作。但是必须明白，乡镇人大负责同志首当其冲的还是应抓好人大工作。乡镇人大主席、街道人大工委主任应把做好本职工作放首位，正确处理好本职工作和其他工作的关系，分清主次、突出重点、相互兼顾，使人大工作和其他工作“两不误、两促进”。
（七）县区人大常委会要进一步加强对乡镇人大工作的指导和帮助。
一是要加强对乡镇人大工作的指导。县区人大常委会要把指导乡镇人大工作摆上重要日程，列入年度工作计划，积极关注、主动协调，切实帮助乡镇人大解决困难，改进工作。要进一步完善县区人大常委会领导联系乡镇人大制度，指导好乡镇人大的重要会议、重大活动。要增强县乡两级人大工作的联动，以上带下，以下促上，上下联动，形成合力。对乡镇有关工作中不符合法律规定的行为，县区人大常委会要及时向县区委报告并依法监督，予以纠正。
二是要加强对街道人大工委的领导。设有街道人大工委的县区人大常委会要把街道人大工委切实作为常委会的工作机构来对待，年度工作计划要有街道人大工作任务，开会要通知街道人大工委参加，组织专题调研、执法检查和代表视察等活动要结合实际安排街道人大工委参与，常委会工作报告要有街道人大工作内容。
三是要加强对乡镇人大干部的履职培训。县区人大常委会要把乡镇人大代表和乡镇人大干部培训作为重要工作内容，有计划地对乡镇人大代表和乡镇人大干部进行培训。市人大常委会也要有计划、有重点地对乡镇人大干部和基层人大代表组织培训，提升他们的履职能力和水平，推动基层人大工作健康有序发展。
