（2011年8月）
昭通市人大常委会法制工作委员会
市人大常委会：
根据2011年常委会工作计划，市二届人大常委会第三十六次会议将听取和审议市人民政府关于法制工作情况的报告。为给常委会听取和审议好该报告提供参考，市人大常委会由副主任陈绍余、法工委主任曾树银和副主任邱芳3人组成调研组，在市人民政府法制办主任李正陪同下，于6月中旬深入市政府法制办和昭阳、盐津、大关三县（区），侧重政府法制工作机构建设、行政复议、行政执法监督、规范性文件审查、依法决策等重点内容，对市、县（区）政府法制工作情况进行了调研，现将调研情况报告如下。
一、对政府法制工作的基本估价
（一）严格程序，依法科学民主决策水平进一步提高。
市、县（区）两级人民政府认真贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》及省政府的有关实施意见，积极推进依法科学民主决策，主要表现为“三个坚持”，即：坚持广泛听取人大代表、政协委员、社会各界代表和有关专家的意见建议；坚持对事关民生、社会发展和群众普遍关注的热点问题等重要事项举行听证；坚持重大事项经政府常务会议集体讨论决定。
（二）强力推进，行政审批制度改革取得显著成效。
根据《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于取消和调整行政审批项目的有关决定》，市、县（区）政府按照理顺职责关系、转变政府职能、优化组织结构的要求，积极推进政府行政审批制度改革。截至2010年，市级行政审批事项由原来的320项精减为79项，精减率75.39%，昭通成为全国行政审批事项最少的地级市，部门职能交叉、权责不清、效率低下等问题得到进一步解决，政府职能转变得到进一步推进。
（三）强化监督，行政执法行为进一步规范。
一是积极清理行政执法主体。市、县（区）两级政府法制办按照全省的统一部署，对本级行政执法主体、执法依据进行了认真清理和审查，将行政执法主体资格、执法依据等向社会公告，做到无主体资格不得执法，无法律依据不得执法，工作人员未取得执法资格不得参与执法。二是加强对行政执法人员的管理培训。政府法制部门严格按照《云南省行政执法证件管理办法》的要求，严格把好审查关、培训关、考试关和申请关。对每年新增和调整的执法人员坚持培训和考试，考试合格者给予办证和换证，确保执法人员持证上岗、亮证执法。三是继续推行执法责任制。政府成立了推行执法责任制领导组，行政执法单位建立了评议考核办法和责任追究制度，将职责职权分解到具体的岗位和人员，责任明确，责任到人。四是开展了规范行政执法自由裁量权工作。
（四）严格把关，规范性文件质量总体较好。
政府法制部门按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》规定的程序，对本级人民政府制定的规范性文件的合法性进行前置审查。如大关县规定，法制办对县政府出台的规范性文件要进行合法性审查，规范性文件必须送法制办把关，送审单上没有法制办签署的意见，文件就不能出台。同时，法制部门还对本级政府工作部门和下一级政府制定的规范性文件进行备案审查。2007年以来，市政府法制办对市政府工作部门和县（区）政府报送的51件规范性文件进行了登记备案，对不属于规范性文件或不符合登记备案条件的5件不予登记，对违反上位规定的5件规范性文件进行了纠正，责令制定机关修改后报送登记。受理市纪委和市长热线办提请审查的规范性文件2件，审查后均责令制定机关予以纠正或废止。
（五）促进和谐，行政复议和行政应诉工作有新的特色。
一是复议渠道总体畅通。各级政府加强对《中华人民共和国行政复议法》的宣传和贯彻落实，对具体行政行为实行了告知制度，告知当事人如对具体行政行为有异议，可以申请行政复议，通过法律途径来维护自身的合法权益。2010年，市政府法制办共收到行政复议申请33件，受理30件，不予受理3件。办结30件，其中维持原决定20件，终止3件，驳回2件，撤销4件，调解结案1件。二是注重调解和解。法制部门在办理行政复议案件时，注重调解和解，把化解矛盾、案结事了、促进和谐作为工作的出发点，积极引导双方当事人和解。去年，经调解，当事人达成协议的1件，申请人自愿撤回申请的3件。三是行政机关能够自觉履行复议机关作出的行政复议决定和人民法院作出的判决、裁定。四是行政机关负责人出庭应诉有新的突破。近年来，通过学习法律，行政机关负责人对在行政诉讼案件中作为被告出庭应诉的思想认识有所转变，绝大多数能正确对待行政应诉工作。少数部门负责人积极出庭应诉，使行政应诉工作有了新突破。如昭阳区民政局局长，在一起涉及本部门的行政诉讼案件中，开庭前即明知将会败诉，但仍然坚持亲自出庭应诉，充分表明了对行政应诉工作的正确态度。
（六）政务公开，政府工作透明度进一步增加。
政府全面推行重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询的“阳光政府四项制度”，通过政府网站、市县（区）长热线、政务信息网、政务公示栏、便民服务大厅等渠道，向社会及时、准确公开机构职能、政策法律、行政审批、便民信息等内容，政府工作的透明度进一步增加。
（七）领导重视，保障措施进一步落实。
市、县（区）政府均成立了政府法制机构。市政府法制办已升格为正处级机构，配齐了两名副主任，科室增加到2个，行政编制由原来的5人增加到10人（现实有8人）。各县（区）政府法制机构人员也逐步得到充实，多的县达到4人。对法制机构工作人员的培训不断加强，工作人员的业务素质不断提高。
二、存在的问题和困难
（一）少数行政机关领导干部依法行政的自觉性还不强，依法行政的能力和水平有待于进一步提高，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，行政管理“越位”、“缺位”、“错位”的问题在一定领域还不同程度存在。
（二）制度建设尤其是规范性文件的制定还存在不少问题和不足。有的县（区）政府制发文件未坚持由法制部门进行合法性前置审查，有的甚至送审单上都未设“法制部门审查意见”一栏。有的内容属规范性文件但不按规范性文件出台，有的规范性文种使用不当，有的规范性文件没有严格按照规定报送备案。
（三）行政复议和行政诉讼工作亟需加强。宣传不够，群众对行政复议和行政诉讼知晓面不广、信任度不高。行政复议案件和行政诉讼案件较少，有的县几年未受理过一件行政诉讼案件。少数领导干部不能正确对待行政应诉，认为当被告出庭失面子、不光彩，不愿意出庭应诉。有的行政机关领导对法院通知应诉和判决持抵触情绪，有的拒不接受传票或判决，有的甚至对法院送传票或判决的人员恶语相向，影响了行政机关的形象。
（四）行政执法行为在一些领域仍不规范，执法队伍素质需进一步提高。行政执法监督力度不够，行政问责和责任追究还不够落实。少数行政执法人员执法行为粗暴，工作作风不实，工作效率低，不作为和乱作为的情况在一些领域均不同程度存在。
（五）法制机构建设还不能完全适应工作需要。全市各县（区）政府虽然都设立了法制机构，但规格不统一。目前，只有鲁甸县政府法制办为正科级规格，镇雄县、彝良县政府法制办主任高配为正科级，大关县政府法制办主任兼任政务服务中心主任为正科级，其余7个县（区）政府法制办均为副科级规格。工作人员较少且素质参差不齐。11个县（区）政府法制机构，工作人员4人的4个，3人的2个，2人的4个，1人的1个。由于人员较少，遇有行政复议案件还需外聘人员才能办理。工作人员中有的未学过法律专业，有的是工人身份。
三、下步工作建议
（一）进一步增强行政机关工作人员尤其是各级领导干部依法行政的意识。
各级人民政府及其工作部门要认真贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，不断提高依法行政的意识和能力。要认真执行市人大常委会《关于进一步加强法制宣传教育的决议》，实施好“六五”普法和“四五”依法治市“两个规划”。要增强“程序”意识，不能重实体，轻程序。建议适时召开全市依法行政工作会议，研究部署贯彻《国务院关于加强法治政府建设的意见》和省政府的实施意见，并制定我市贯彻落实意见。要坚持政府常务会议一年至少两次研究依法行政工作，将依法行政工作与改革发展稳定任务一起部署，一起落实，一起考核。将各级行政机关领导干部依法行政意识、以法律手段解决问题的能力和水平作为考核干部政绩的重要内容，使依法行政成为考核行政机关及其领导干部的“硬指标”、“硬手段”、“硬约束”。要探索建立法治政府建设指标体系。政府要坚持每年向同级党委、人大常委会和上一级政府报告推进依法行政工作情况，政府部门每年要向本级政府及其法制部门和上一级主管部门报告推进依法行政情况。
（二）进一步规范行政决策程序。
各级人民政府要科学、合理界定本地重大决策范围，对列入重大决策范围的事项作出决策，必须严格遵守“三程序”：一是加强调查研究，广泛征求社会各界意见，邀请专家学者论证，进行公开听证、风险评估；二是必须经政府法制机构或者部门法制机构进行合法性前置审查；三是必须经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。
（三）进一步加强制度建设，提高规范性文件质量。
要进一步加强规范性文件制定和备案审查工作。从程序入手，认真抓好本级政府规范性文件合法性把关，政府制定的规范性文件必须经法制部门进行合法性审查，未经合法性审查的规范性文件，不能提交会议讨论、作出决策，做到“有件必审”。进一步规范备案制度，按照相关规定应当报送备案的，必须报送备案，做到“有件必备”。认真落实规范性文件异议审查制度，当国家机关、社会团体、企事业单位和公民提出申请时，必须对规范性文件进行及时审查，做到“有错必纠”。此外，市、县（区）两级政府要按照本级人大常委会的相关规定，做好规范性文件报送备案工作。
（四）进一步规范行政执法行为，提升行政执法水平。
要继续深化行政审批制度改革，优化行政审批流程，推行行政审批公开透明运行，提高行政审批效率。要完善行政执法监督机制，加大监督检查力度，充分发挥法制督察和特邀法制督察的作用，不断完善考核制度。要严格责任追究，进一步规范行政问责的主体及其权限、行政问责种类、情形及追究方式和程序，实现问责的规范化和制度化。要认真抓好行政自由裁量权规范工作，加强对行政执法人员的监督和管理，坚持定期不定期对社会反映较大的执法领域开展执法检查监督。要继续抓好案卷评查，不断提高执法人员的执法水平。要建立健全政府法律顾问制度，建议市人民政府建立法律顾问团，并督促县（区）政府设立法律顾问，为政府依法行政提供有力保障。要积极探索开展相对集中行政处罚权工作。
（五）进一步加强行政复议和行政应诉工作。
各级政府要大力开展宣传，增强人民群众运用法律维护自身合法权益的意识。进一步规范行政复议案件受理和审理工作，杜绝片面维护行政机关形象的思想和做法。建议市人民政府制定行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉规定，以硬性措施加强行政机关负责人出庭应诉工作。要求各级政府和所属部门的主要负责人高度重视审判机关对行政机关的司法监督权，对本行政区域内具有重大影响的案件、争议时间较长的案件、涉及面广的案件及人民法院认为应当出庭的案件，行政机关法定代表人无特殊情况必须亲自出庭应诉，并组织本部门干部职工旁听庭审，发现和查找本机关在依法行政过程中的差距和不足，进一步规范行政执法行为，切实提高依法行政的意识和水平。
（六）进一步加强政府法制机构建设。
建议市政府统一县（区）政府法制机构的规格，督促县（区）政府参照市政府法制机构规格设置本级政府法制机构。进一步充实法制机构工作人员，建议各县（区）政府法制机构工作人员要按不少于3人的要求予以配备，确保工作的正常开展。要从思想上、政治上和生活上关心法制机构工作人员，使他们安心愉快工作。法制机构工作人员要加强学习，乐作奉献，不断加强自身建设，提高自身素质。
