——2011年8月24日在昭通市第二届人民代表大会
常务委员会第三十六次会议上
昭通市人民政府副市长 王 宇
尊敬的主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
受刘建华市长委托，我向会议报告昭通市人民政府法制工作情况，请予审议。
一、政府法制工作开展情况
一直以来，市政府及全市各级各行政机关紧紧围绕建设法治政府的目标，以贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号，以下简称《意见》）为主线，充分发挥政府法制机构的参谋助手和法律顾问作用，科学规划，精心组织，完善措施，狠抓落实，依法行政体制逐步理顺，制度建设质量不断提高，行政执法水平和依法管理经济社会事务的能力明显增强，政府法制工作取得了明显成效，为全市经济社会发展提供了有力保障。
（一）抓保障，强化对依法行政的组织领导。
市政府历来重视依法行政工作，将推进依法行政、建设法治政府作为事关全市经济社会发展全局的大事来抓，列入重要议事日程。早在2002年就成立了由市长任组长，常务副市长和分管副市长任副组长，相关部门主要领导为成员的昭通市全面推进依法行政工作领导小组，并根据领导的变动及时进行了调整充实。市政府常务会及有关会议多次听取政府法制工作汇报，专题研究解决工作中存在的困难和问题。为确保各项工作的有序开展，市委、市政府决定将市政府法制办公室由原来的副处级机构升格为正处级机构，并调整充实了领导班子，完善了内设机构。市政府法制办积极开展工作，充分发挥在政府法制建设中的组织协调、统筹规划、督促指导和政策研究的作用。各县区政府根据市委、市政府的要求，积极结合实际，加强政府法制机构和队伍建设，确保了工作有人抓有人管。认真落实行政机关领导干部学法制度，充分利用中心组学习、以会代训等形式，并多次邀请知名法律专家来我市开展专题讲座，努力提高广大干部的法制观念和执法水平。2008年以来，市、县区干部95%以上都参加了市依法治市领导组、市公务员管理部门组织的法律知识考试。
（二）抓核心，深化行政管理体制改革。
为努力改善全市发展软环境，市政府积极转变政府职能，注重行政管理理念更新，努力提高办事效率。
一是全面落实有关民主决策、依法决策制度。制定出台了《昭通市人民政府重大决策听证制度实施细则》(昭政办发〔2009〕35号)，建立和完善了公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，明确凡涉及全市经济社会改革发展和关系民生的重大事项，先由法律专家和有关部门进行法律论证，再通过报纸、政府网站等方式向社会征求意见，最后由政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定实施。
二是深化行政审批制度改革。为加强对行政审批事项的监督和管理，市政府根据行政许可法的规定，出台了《昭通市行政许可听证规定》、《昭通市行政许可监督检查规定》、《昭通市行政机关行政许可窗口办理办法》、《昭通市行政许可申诉检举办法》等四个配套制度，并对全市的行政审批事项进行了全面的清理，对已经不适应当前经济社会发展需要的审批事项进行了变更或取消，较大地减少了全市的行政审批事项。市级政府部门行政审批事项由原来的320项，减少到79项，累计取消55项，减幅达75.3%，审批时限缩短一半。11县区政府行政许可项目平均减幅达到29.6%以上，审批时限缩短一半。为方便群众办理相关事务，市政府积极推进全市政务中心建设，将各部门管理的行政审批事项入驻政务大厅受理，进一步简化了办事程序，提高了办事效率。
三是稳步推进政府机构改革，依法界定部门职责。根据省委、省政府的统一部署，市政府积极开展新一轮的机构改革工作，通过改革，市政府共设置工作机构33个，比改革前有了大幅度减少，进一步理顺了各部门之间的职能职责。
（三）抓基础，不断完善制度。
按照科学发展观和构建和谐社会的要求，市政府坚持“急需为先、特色为重、质量为上”的原则，进一步建立和完善各项规章制度。
一是抓重点，突出规范性文件特色。针对全市经济社会发展中的主要矛盾，市政府在加强经济调节、市场监管方面制度建设的同时，更加重视社会管理、公共服务和改善民生方面的制度建设。先后制定了《昭通市人民政府鼓励外来投资若干规定》、《昭通市市属企业国有资本收益收取管理暂行办法》、《昭通市殡葬管理实施办法》等76件规范性文件，并顺利通过了省政府备案登记。
二是抓程序，创新规范性文件制定方式。在总结规范性文件制定经验的基础上，市政府积极探索建立适合昭通具体实际的规范性文件制定工作新机制，努力使政府规范性文件做到事理、法理、情理、条理的有机统一。建立部门、法制机构、政府三级规范性文件制定协调机制，努力消除规范性文件制定过程中可能出现的“争权、争利”等不良倾向，注重运用报纸、政府门户网站等媒体和召开听证会等方式，广泛征求社会公众的意见，不断提高公众对政府规范性文件制定的参与度。
三是抓源头，强化规范性文件管理。2007年10月，市政府办公室印发了《关于加强规范性文件登记备案工作的通知》（昭政办发〔2007〕90号），确立了对社会具有普遍约束作用“红头文件”的管理制度，严格规范抽象行政行为。市政府对县区和市直部门制定的关于项目建设、民生保障、制度改革等方面的51件规范性文件进行了登记和备案，对不属于规范性文件或不符合登记备案条件的5件不予登记，对违反上位规定的5件规范性文件进行纠正，责令制定机关修改后报送登记。受理有关机关提请审查的规范性文件2件，经审查后，责令制定机关纠正和废止2件。
四是抓清理，确保规范性文件合法化。坚持“立、改、废”并举，积极开展规范性文件的清理工作。2010年7月以来，市政府组织人员对全市1993年以来的规范性文件进行全面清理，在2410件文件中，梳理出规范性文件206件。经清理，拟废止81件、修改18件、继续有效107件。清理结果于2011年7月26日市政府第51次常务会议审议通过，现已修改完善，将以市政府令通过市政府门户网站、昭通政报等形式向社会公布，并报市人大常委会备案。同时，全市11县区和市政府所属各部门也按照全市总体要求组织了清理。市政府部门纳入清理的规范性文件15015件，继续有效955件，废止452件，修改8件；11县区纳入清理的规范性文件35409件，继续有效431件，废止2389件，修改321件。
五是认真承办省政府交办的地方性法规和规章的征求意见工作。先后组织部门对省政府《云南省牛栏江保护条例》《云南省邮政条例》《云南省地方志管理办法》《云南省专利促进与保护条例》等50余件草案进行研究并提出修改意见，为云南省地方立法提供了重要参考。
（四）突出重点，不断强化行政执法监督。
按照《纲要》关于“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，市政府切实加强了各级各部门的监督，不断规范行政执法行为，普遍在全市各级行政执法机关建立健全了执法责任制和评议考核制。
一是加强行政执法主体资格管理。在巩固行政执法依据梳理、依法界定执法职责的基础上，组织开展了行政执法主体、行政执法人员资格审查和确认工作，对有法定依据从事行政执法活动的机关和组织，经依法审查和确认后向社会公告，对经培训考试合格的行政执法人员，向省人民政府统一申领云南省行政执法证和委托行政执法证。到目前，市政府共审查确认市级行政执法主体36个，公告行政执法执法依据880项，审查确认行政执法人员7246人。2010年，对昭通运政管理处、昭通市气象局、昭通渔洞水库管理综合执法局等执法主体及执法依据进行了公示确认。通过主体资格管理，推动了行政执法人员持证上岗、亮证执法。
二是认真做好依法界定执法职责工作。对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的执法依据进行梳理、列明目录，向社会公布。同时，做好行政执法职权、职责的分解，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。
三是进一步规范行政执法行为。按照《纲要》“减少执法层次、适当下移行政执法重心” 和《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》要求，积极推进综合行政执法，我市确定在水富县、昭阳区开展城市综合行政执法试点，在农业、文化等部门启动综合行政执法。通过开展相对集中行政处罚权和综合行政执法工作，切实解决多头执法、重复执法和执法不规范等问题。
四是强化行政执法自由裁量权规范工作。为促进我市行政执法机关公平、公正、合理地行使自由裁量权，在全市开展了规范行政处罚自由裁量权工作。要求各行政执法部门梳理行政处罚依据，清理出需要规范的行政处罚自由裁量权项目，按照细化要求，逐项制定细化的处罚标准。2010年底我市市级33个执法单位和部门均细化了各自的自由裁量权，并完成了备案工作
五是强化行政复议监督。市政府将加强行政复议工作作为依法化解行政争议、努力构建和谐昭通的重要举措，坚持以人为本、复议为民的原则，畅通行政复议渠道，依法办理行政复议案件，加强对行政机关具体行政行为的监督，切实维护人民群众的合法权益。同时，为更好地方便群众申请行政复议，在政务服务中心设置了昭通市人民政府行政复议案件受理点，并指导了镇雄县在政务服务大厅设置了行政复议案件受理点，积极推进行政复议方式改革，受到了国务院法制办和省政府法制办的充分肯定和高度赞扬。2006年以来，市政府共收到行政复议申请105件，受理86件。受理案件中，决定维持60件，撤销14件，终止4件，中止2件，驳回复议申请2件，通过调解方式结案2件，还有2件尚在办理过程中。
（五）关注热点，依法调处矛盾纠纷。
一是完善预警应急机制。认真贯彻突发事件应对法，在市、县区政府办成立了应急管理办事机构，建立健全了多层次较为完善的应急预案体系，并适时组织开展应急演练，确保在发生各类突发事件及自然灾害时，各相关单位能迅速有序地开展工作，努力将损失降到最低。
二是完善信访工作机制。加大信访条例的宣传力度，教育引导上访群众依法、有序、文明信访，通过合法途径维护自身的权益。进一步畅通信访渠道，完善信访工作机制，设立市长信箱，开通市长热线，完善领导干部信访接待日制度。实行信访工作绩效考核和责任追究，市政府每年都与各县区签订信访工作目标管理责任书，明确和落实各级各有关部门的责任，对重点疑难信访问题实行领导包案督办化解制度，有力地促进了一批信访案件的解决。
（六）加强法制宣传教育，努力营造依法行政良好氛围。
全市各级、各部门紧紧围绕建设法治政府的要求，采取多种形式开展宣传活动。昭通日报、昭通电视台、昭通电台等市内媒体充分发挥自身优势和影响力，积极宣传依法行政和行政许可法等法律知识，为依法行政工作的开展创造了良好的舆论氛围。通过深入广泛的宣传教育，行政机关领导干部和工作人员的观念逐步从“要我依法行政”到“我要依法行政”转变，对依法行政重要性的认识进一步增强，依法行政已逐步成为广大行政机关工作人员尤其是领导干部的实际行动和工作准则。
二、工作中存在的主要问题
通过全市各级各部门的共同努力，我市政府系统法制工作取得了长足的发展，各级政府及政府各部门依法行政、依法管理社会的能力和水平有较大提高。但是，我们也清醒地认识到，我市的法制工作与建设法治政府和依法治市的要求相比，还存在很大差距，主要表现在：
一是推进依法行政的进展不平衡。依法行政“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象仍然存在，行政管理缺位、越位、错位的现象时有发生。二是行政复议和行政诉讼工作亟需加强。群众对行政复议和行政诉讼知晓面不广、信任度不高，个别县区多年未受理过一件行政诉讼案件，少数领导干部还不能正确对待行政应诉，认为当被告出庭失面子、不光彩，不愿意出庭应诉，有的行政机关领导对法院通知应诉和判决持抵触情绪。三是个别县区和部门对规范性文件的制定把关不严，随意性较大，有的未经备案审查就出台实施。四是行政执法行为还需进一步规范。不按规定程序执法的现象时有发生，行政执法监督力度不够，对违法或不当的行政行为纠正力度还不够大，行政不作为和乱作为的情况在一些领域仍然存在。五是政府法制机构和队伍建设还需进一步加强。全市各县区政府法制机构规格不统一，工作人员较少且素质参差不齐，难以适应当前工作需要。这些问题的存在，制约着全市政府法制工作的有效推进，影响到法治政府建设和构建和谐社会目标的实现，需要进一步采取有效措施，认真加以解决。
三、下步工作打算
一是进一步转变职能，推进行政职权法治化。进一步理顺职权责关系，明确部门责任，切实解决部门职责交叉、关系不顺的问题，逐步实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变。
二是进一步完善行政决策机制，推进行政决策法治化。进一步健全行政决策机制，完善行政决策程序，落实行政决策责任，逐步实现行政决策的科学化、民主化、规范化，使人民群众的要求、意愿得到顺畅表述。
三是进一步提升规范性文件制定质量，推进制度建设法治化。增强规范性文件制定的科学性、针对性和可行性，把引导、促进和保障经济社会发展急需解决的规范性文件作为重点，切实做到“有件必审”、“有件必备”和“有错必纠”，着力做好深化改革、促进发展、加强社会管理、保障和改善民生、维护社会稳定、保护生态环境等方面的制度建设，并按规定做好规范性文件报备工作。
四是进一步提高行政效能，推进行政服务法治化。坚持政府信息公开制度，完善各项社会保障机制，规范行业组织和社会中介机构，努力使政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
五是进一步提高依法行政能力，推进政府自身建设法治化。注重行政机关工作人员特别是各级领导干部法律素质的提高，做到执法和服务并举、实体和程序并重，更好地运用法律手段管理经济和社会事务。
六是进一步完善监督制约机制，推进行政监督法治化。创新行政监督体制，完善行政监督制度，努力使政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。进一步规范行政复议案件受理和审理工作，依法妥善处理各种社会矛盾和纠纷。进一步转变广大干部尤其是领导干部的观念，积极支持接受审判机关对行政执法行为的司法监督，主动执行法院生效的判决。
七是强化法制机构和队伍建设，充分发挥法制机构的参谋助手和法律顾问作用。进一步充实法制机构人员，逐步提高县区法制机构级别，确保工作的正常开展。同时，加强全市政府法制机构的自身建设，强化对相关法律法规的学习，努力提高全体工作人员的素质，确保适应当前工作需要。
