（2006年12月5日）
昭通市人大常委会法制工作委员会
市人大常委会：
根据市人大常委会工作计划安排，市二届人大常委会第五次会议将听取和审议市中级人民法院贯彻实施全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》工作情况的报告。为有助于常委会审议市中级人民法院的专项工作报告，进一步推动人民陪审员制度的施行，市人大常委会组织了由市人大常委会副主任陈绍余任组长，市人大常委会委员、法制工作委员会主任曾树银和副主任邱芳为成员的调研组，于11月26日至12月1日深入市中级人民法院和昭阳、永善、大关3县区，对市、县区两级有关国家机关贯彻实施全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的工作情况进行了调查研究。调研组所到之处，听取人民法院的工作情况汇报，召开县区人大常委会、党委政法委、人民法院、司法局负责人和部分人民陪审员座谈会，查阅相关卷宗资料，对全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》制定以来人民陪审员的选任、培训、工作和社会反应等情况进行了了解。现将调研情况报告如下。
一、完善人民陪审员制度的情况及存在问题
（一）基本情况。
2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）。为保证该《决定》的顺利贯彻实施，最高人民法院与司法部联合下发了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，最高人民法院制定了《关于人民陪审员管理办法（试行）》，云南省十届人大常委会第十三次会议于2004年11月26日通过了《关于实施〈全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定〉的决议》。全国人大常委会《决定》出台后，我市两级人民法院高度重视，在各级党委、人大常委会的领导、监督和其他有关部门的支持下，有条不紊地开展了完善人民陪审员制度的工作。
一是及时开展人民陪审员选任工作。各县区人民法院按照《决定》的相关要求，及时组织学习和宣传动员，通过发布公告、推荐申请、资格审查、严格考察、提请人大常委会任命、社会公示等程序，在短时间内完成了选任工作。到目前为止，除彝良县的人民陪审员因种种原因尚未由人大常委会任命外，其余10个县区人大常委会共任命人民陪审员167名，占现任法官总数的41.43%。其中，镇雄、威信两县任命的人民陪审员人数分别占所在法院现任法官人数的81.93%、51.43%，符合最高人民法院关于人民陪审员人数“不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数”的规定。已任命的167名人民陪审员，因镇雄县有1名于今年考入法院工作由县人大常委会免职，现全市实有人民陪审员166名。在选任过程中，各基层人民法院依据本辖区案件数量及特点、人口数量、地域面积、民族状况等因素，注意吸收不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的人员，既保证了人民陪审员必要的政治素质和文化水平，又体现了人民陪审员来源的广泛性和代表性。
二是组织开展了岗前培训。各县区人民陪审员经提请人大常委会任命后，县区人民法院采取专题讲授、观摩庭审等方式，对人民陪审员进行了以法律基础知识、审判工作基本规则、法官职业道德和审判纪律等为主要内容的岗前培训，使选任的人民陪审员基本领会和掌握了相关的法律知识和审判程序，初步具备了依法履行职务的能力。培训中，市中级人民法院还选派骨干力量到部分县区对人民陪审员进行培训。
三是人民陪审员工作初见成效。自去年5月至今年10月，10个县区共有99名人民陪审员参与了460件刑事、民事、行政案件的审理（其中，刑事案件48件，民事案件408件，行政案件4件）。人民陪审员参审案件主要集中在镇雄、永善两县，计337件，占10县区人民陪审员参审案件总数的73.26%。在参与案件审理中，人民陪审员工作热情高，认真负责，努力发挥了解社情民意的优势，积极协助法庭做好民事纠纷调解、未成年犯罪嫌疑人员帮教等工作，同时发挥自身的业务专长，使一些案件的审理取得了较好的法律效果和社会效果，赢得了社会各界的肯定。
四是市、县（区）人民政府为完善人民陪审员制度提供了一定的经费保障，保证了该项工作的顺利进行。市人民政府拨给人民陪审员培训专项经费6万元，大关县人民政府也专门拨给法院人民陪审员培训经费2万元，永善县人民政府将人民陪审员工作经费纳入法院公用经费列入预算。
总之，通过一年多的不懈工作，全国人大常委会《决定》得到了较好贯彻实施，对于保障公民参与管理国家事务权利，扩大司法民主，推进司法公开，促进司法公正，防止司法腐败，树立司法权威，起到了积极有效的作用。
（二）存在的主要问题。
人民陪审员制度在我国已有几十年的历史，但由全国人大常委会作出决定，对完善和规范这项制度提出要求，尚属首次。从这次调研情况看，人民陪审员制度的完善还存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下方面：
1、对实行人民陪审员制度的认识有差距。
对全国人大常委会的《决定》和省人大常委会的《决议》学习宣传不够，社会知晓面较窄，甚至少数地方、极少数与施行人民陪审员制度有直接关系的国家机关领导人员至今还不知道全国人大常委会作出了《关于完善人民陪审员制度的决定》。部分基层人民法院对实行人民陪审员制度的重要性认识不够，片面认为实行人民陪审员制度，主要是为了弥补审判力量的不足。于是，在案件审理工作量不大，法官自身力量可以应对时，就不考虑抽取人民陪审员参与审案。部分法官存在怕麻烦的心理，认为人民陪审员参与审理案件，在随机抽取、协调确定庭审时间、开庭前研究以及庭审、合议等环节，会带来许多麻烦，有的法官还担心人民陪审员对法律不熟悉，担心在庭审、合议时把握不好，给案件处理增添难处，影响案件质量，也影响对自己的考核，因此对实行人民陪审员制度持消极态度。
2、选任工作有考虑不周之处。
一是人民陪审员的名额总体偏少。按照最高人民法院关于人民陪审员名额“不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数”的规定，只有两个基层人民法院的人民陪审员数量达到这一要求。由于人民陪审员数量偏少，可供随机抽取的余地不大，在一定程度上影响了工作的开展。二是对人民陪审员条件的把握不尽切合实际。在物色陪审员人选时，只注重考虑其思想品质、文化水平、性别、民族、行业分布等基本条件，但对其是否热心公共事业以及所从事的本职工作与人民陪审员工作在时间协调上是否存在较大矛盾冲突考虑不够，以致部分已经任命的人民陪审员确因自身工作繁忙，无法抽出时间参加审判工作，至今仍未参与过案件审理，也有少数人民陪审员不愿从事人民陪审员工作，对人民法院抽取参加案件审理工作以各种理由或借口推却。三是正常的任免机制尚不健全，对确实不适宜作为人民陪审员的未及时提请人大常委会予以免职，急需补充的未及时组织推荐申请考察提请人大常委会任命。
3、人民陪审员参加审判活动的量还较小。
一是参加审理的案件较少。据有关统计数据，自2005年5月至2006年10月，10县区167名人民陪审员共参审各类案件460件，只占10县区人民法院审理各类案件总数7495件的6.14%。其中，参审刑事案件48件，占总数1908件的2.52%；参审民事案件408件，占总数5440件的7.5%;参审行政案件4件,占总数147件的2.72%。人民陪审员参审案件在人民法院审理各类案件总数中所占比例过小，制约了人民陪审员参与审判活动作用的有效发挥。二是未参审过案件的人民陪审员还有相当比例。截至目前，仍有68名人民陪审员未参与过案件审理，占已任命人民陪审员总数的40.72%。另外，人民陪审员参加审理案件的情况也不平衡。以县区而言，镇雄、永善两县人民陪审员参审案件总数就占了10县区人民陪审员参审案件总数的73.26%，而最少的县人民陪审员总共只参审过一两件案件；以个人而言，有的人民陪审员参审案件已多达十余件，而有的人民陪审员至今还未参审过案件。市中级人民法院至今还未抽取过人民陪审员参审案件。
4、培训机制不健全，培训工作力度不够。
全国人大常委会《决定》第十五条规定：“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训”。人民陪审员培训分为岗前培训和任职期间的审判业务专项培训。从调研情况看，已任命人民陪审员的10县（区）人民法院均组织人民陪审员进行了岗前培训，但任职后，除永善县等少数县人民法院采取以会代训、组织庭审观摩等方式对人民陪审员进行过审判业务专项培训外，大多数县人民法院没再组织过人民陪审员学习培训。总之，对人民陪审员的培训还没有做到长期性、制度化，培训时间较少，形式较为单一，内容也不够全面。
5、对人民陪审员的管理亟待健全。
目前，大多数县区人民法院对人民陪审员的管理还不够落实。有的县人民法院人民陪审员由政工科负责管理，有的由纪检组负责管理，还有的由政工科和基层人民法庭共同管理。只有少数县人民法院制定了人民陪审员管理办法，大多数县人民法院尚未制定相应的管理规定，在抽取人民陪审员、协调落实通知参加庭审、庭审前准备、参与庭审和合议等方面，缺乏可操作性较强的规范，人民陪审员管理工作尚处于松散状态。
6、经费保障大多不落实。
全国人大常委会《决定》第十九条规定：“人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障”。目前，只有永善县将人民陪审员工作经费纳入财政预算，市中级人民法院和个别县人民法院从财政争取到数量不等的一次性培训经费，其余县（区）人民陪审员培训费和参加审判活动所支出的必要费用，有的由人民法院在自己的办公经费中开支，有6个县（区）人民法院未发给人民陪审员交通、就餐等补助。
二、今后工作建议
为使完善人民陪审员制度工作真正落在实处，进一步促进人民陪审员工作有序开展，充分保障人民陪审员制度作用的有效发挥，调研组提出以下建议：
（一）进一步提高思想认识。
全市各级人大常委会、各级人民政府、各级人民法院和其他相关部门，要进一步加强对全国人大常委会《决定》和省人大常委会《决议》的学习，提高对人民陪审员制度的思想认识。要充分认识到，人民陪审员制度是我国司法制度的一个重要组成部分，是社会主义民主政治的体现，是依法治国，建设社会主义法治国家的要求。实行人民陪审员制度，是人民群众参与管理国家事务的重要形式，对于扩大司法民主，推进司法公开，促进司法公正，树立司法权威，将起到积极的重要作用。人民陪审员通过参加审判工作，能够把社会各界的意见反映到法院中来，补充法官对法律精神的理解，同时又走出法庭回到社会，把法律宣传到人民中去，能够起到连接法律、法院和人民群众之间的桥梁作用，使司法更好地走进人民，也使人民更好地走进法院。要明确和落实责任，制定有效措施，把完善人民陪审员制度的工作进一步落在实处。
（二）建立健全人民陪审员任免机制。
为保证人民陪审员参与审判工作的正常进行，县区人民法院要建立健全人民陪审员能进能出的任免机制。要在不断总结工作经验的基础上，选拔既具备全国人大常委会《决定》规定的基本条件，同时又热心人民陪审员工作，且本职工作与人民陪审员工作矛盾冲突不大的人员充实人民陪审员队伍。目前人民陪审员人数未达到最高人民法院要求的，要按照最高人民法院的规定，结合本辖区人民法院工作实际，依法提请人大常委会增加人民陪审员名额和增加任命人民陪审员。对少数确实不适应工作需要的人民陪审员，应按法定程序免除其职务，以保持人民陪审员队伍的活力。
（三）持之以恒地抓好培训工作。
提高人民陪审员的思想业务素质和法律知识水平以及庭审能力，是人民法院义不容辞的责任。各级人民法院要把对人民陪审员的培训作为一项长期的工作来抓，做到制度化、经常化。要不断创新培训方式、丰富培训内容，做到思想教育和业务培训相结合，岗前培训与任职期间培训相结合，集中培训与个人自学相结合，专题培训与多种形式学习相结合，培训与考核相结合，持之以恒地抓好培训工作，使人民陪审员素质逐步适应陪审工作的需要。
（四）建立完善管理制度。
基层人民法院要探索建立人民陪审员管理制度，加强对人民陪审员的管理。人民陪审员管理制度要切合工作实际，增强可操作性，建议重点突出对人民陪审员每年参与审理案件数的量化，各审判庭每年抽取人民陪审员参与审理案件的数量及考核要求，抽取人民陪审员参与审判活动的程序，人民陪审员参加审理案件前应做的准备工作，人民陪审员参加审理案件的行为规范，对人民陪审员参加审理案件必要开支的补助，对人民陪审员的年终考核、奖励，等等。市中级人民法院要加强对县（区）人民法院人民陪审员工作的指导和督促，使人民陪审员管理工作逐步制度化、规范化。各县区人大常委会也要加强对所任命的人民陪审员的教育和监督。
（五）切实落实经费保障。
人民法院要将人民陪审员的培训经费和履职补助列入经费概算，主动协调本级财政部门列入财政预算。县（区）人大常委会要监督人民政府将人民法院实施人民陪审员制度所需培训经费和履职补助列入同级财政预算，切实给予保障，促进人民陪审员制度的顺利实施。
（六）积极扩大社会效应。
各级人民法院、司法行政部门要多形式、多渠道宣传全国人大常委会《决定》，宣传实行人民陪审员制度在民主法制建设中的重要意义，宣传人民陪审员应参审的案件范围，宣传人民陪审员的权利、义务，市中级人民法院要认真总结和推广人民陪审员工作中的先进典型和成功做法，让社会各界和广大人民群众更加理解、关心和支持人民陪审员工作，促进人民陪审员工作的深入开展。
