——2013年8月27日在昭通市第三届人民代表大会常务委员会第十次会议上
市人民政府副市长 成联远
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据会议安排，现就全市推进城乡低保规范管理工作开展情况作如下报告，请予审议。
一、全市城乡低保基本情况
我市城市居民最低生活保障制度于1999年开始实施，该年低保对象9364人，年支出资金262.44万元；农村居民最低生活保障制度于2007年开始实施，该年低保对象36.5万人，年支出资金13150.52万元。随着中央政策支持力度的逐年加大，城乡低保受益面逐步扩大，更多的低收入群体被纳入保障范围。截止2012年12月底，全市城市低保对象66857户110137人，占非农业人口的19.99%，其中：老龄人口21858人、三无人员4941人、残疾人员8841人、未成年人21980人（在校学生12592人），月支出资金2247.65万元，年支出资金26971.88万元，平均标准299元/月 (最高的水富县340元/月，最低的巧家县274元/月)，全市月平均补差212.87元/人（最高的水富县241.92元/人，最低的镇雄县194.35元/人）；同年底，全市农村低保对象345480户553009人，占农业人口的10.65%，其中：老龄人口163662人、残疾人员 47246人、未成年人82058人（在校学生56659人），月支出资金5186.92万元，年支出资金59283.14万元，平均保障标准1683元/年（最高的水富县1800元/年，最低的大关县1632元/年），全市月平均补差94元/人。
二、推进规范管理的主要做法
建立和完善城乡最低生活保障制度是党中央、国务院为保障困难群众的基本生活、维护社会稳定的重要举措，涉及群众最关心、最直接、最现实的问题，是扶弱济困的民心工程，是缓解社会矛盾、促进社会公平、构建和谐社会的德政工程。一直以来，我市始终以“保基本、可持续、重公正、求实效”作为规范管理城乡低保工作的出发点，在对象审批、分类施保、资金监管、动态管理等各个环节上下足功夫，实施“五个到位”、推进“五化管理”，切实维护困难群众的基本生存权，真正把这一惠民政策用在最贫困群体身上。
一是“五个到位”：
（一）领导重视到位。市委、市政府历来都高度重视城乡低保工作，严格要求各县区和民政部门必须充分认识做好城乡低保工作的重要性和紧迫性，坚持把解决民生问题作为重要议事日程，摆在突出位置加以研究。市政府坚持定期不定期听取民政部门关于城市低保工作的汇报，及时研究解决问题。同时，在每年的民政工作会议上，市人民政府都分别与各县区签订了责任书，在全市形成了一级抓一级，层层抓落实的工作局面。在市人大的有效监督下，通过各级各部门共同努力，全市城乡低保工作健康有序发展，基本形成了“政府主导、民政主管、部门协同、基层落实”的工作机制，市民政局在2009年被国家民政部授予“社会救助工作创新奖”。
（二）人员配备到位。切实加强城乡低保工作队伍建设，在人员配备、工作经费保障等方面给予保障。按照2010年市委第38次常委会关于“每个乡镇民政所配备2名工作人员，总人口2万人以上的乡镇每增加1万人增加1名工作人员”的要求，市编委批准下发了编制配备方案，全市乡镇民政所共增配民政工作人员326人，基层城乡低保干部队伍不断充实，初步形成了“三级联动、上下贯通、层层落实”的工作模式。同时，各县区人民政府每年都将低保工作经费列入了财政预算，工作运转得以保障。
（三）政策落实到位。通过不断的探索和创新，先后制定下发了《昭通市建立农村居民最低生活保障制度实施方案》、《昭通市农村居民最低生活保障资金管理暂行办法》、《昭通市人民政府关于认真做好建立和实施农村最低生活保障制度的通知》、《关于严肃工作纪律确保农村居民最低生活保障制度顺利实施的通知》、《昭通市人民政府关于进一步规范农村低保工作的实施意见》和《关于建立昭通市社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联运机制的通知》等制定了一系列配套制度、政策。各县区结合各自实际制定了实施细则，全市城乡低保规范管理政策得到落实。
（四）资金保障到位。在积极向上争取低保扩面、资金投入增加的同时，市财政每年对城市低保配套资金100万元，不足部分由县区补助；对农村低保配套资金市级以每人每月1元、县区以每人每月6.5元安排，保障了配套资金的足额落实。为切实加快对低保资金的发放兑现和管理，财政部门将低保资金纳入社会保障基金专户，实行专项管理、专款专用、快捷拨付。民政部门设立专账，及时与财政、金融部门对账，严防调剂、挪用、提取或列支管理费和工作经费等行为发生。金融部门积极履职，将低保金按月足额划入低保对象账户存折。审计部门坚持对低保资金发放情况进行审计检查，市级实行抽审制，县区实行年审制，大力确保了资金的安全运行。
（五）政策宣传到位。利用电视、广播、报刊等新闻媒体，大力宣传中央建立城乡低保制度的重大意义，使广大群众特别是低保对象深切感受到党和政府的关怀与温暖，增强党和政府同人民群众的血肉关系，激励群众依靠自身努力，改善生产生活条件，摆脱贫困，走向共同富裕。同时，通过广泛宣传城乡低保政策，使广大基层干部和群众了解保障的标准、条件、范围和申请、审批程序等规定，积极营造了社会各界关注城乡困难群众，支持城乡低保工作的良好氛围。
二是“五化”管理：
（一）政策制度化。为使城乡低保工作正常有序、规范操作、公开透明，各级政府及其相关部门先后制定和出台了一系列政策文件，使城乡低保工作逐步步入规范、法制化的管理轨道。同时还建立健全了家庭备案制度、来信来访制度、明查暗访制度、责任追究制度，完善了三级调查、三榜公布，三级集体评议审批制度。
（二）审批程序化。实行阳光运作，乡镇、村居委严格将政策通过公示栏、宣传栏向群众公布，制作办理低保流程图，同时，坚持“严把五关”、“六个不批”、“三公开”和“三公布”。“严把五关”即：严把申请入口关、入口调查关、收入评定关、监督检查关、会议审批关；“六个不批”即：不符合条件的不批、手续不齐全的不批、收入核查不清的不批、群众有异议的不批、责任不明确的不批、不按程序申报的不批；“三公开”即：将低保对象、低保标准、补差金额向群众公开；“三公布”即：把申请名单、审核名单、审批名单向社会公布。
（三）管理动态化。按照“总量控制、严格审核、进出平衡、动态管理”的要求，采取常补对象一年一审，非常补对象半年一审的动态审核方式进行动态管理。2010年到2012年的3年间，通过多次动态评议审核，全市城市低保退出了14206人、新增21045人，农村低保退出了107467人、新增了217430人，极大规范了城乡低保的准入或退出机制。建立了调查必入户、入户必见人、见人必见证的家庭收入变化定期跟踪复核方式，对家庭收入发生变化的保障对象及时进行有进有出、补助有升有降的动态管理，对特困户、比较困难户、一般困难户分档施保，实现了动态管理下的“应保尽保，应退尽退”工作目标。
（四）监督社会化。为减少低保资金发放环节，提高低保资金发放效率和安全系数，市人民政府2003年就率先在全省实现城市低保金由金融部门以存折方式按月或按季发放给低保对象的社会化发放方式，2007年起农村低保金又改由通过惠农资金“一卡通”或“一折通”发放。同时，积极推广村两委在评议低保对象时邀请村民代表、老党员、人大代表、政协委员等参与评议，广泛听取意见，逐步发挥社会的监督作用。
（五）档案信息化。按照社会救助信息化建设的要求，建立完善了城乡低保对象电子台帐和民政事业统计信息管理系统台账，根据每年年审及扩面新增后低保对象的变化情况及时对台帐进行更新，基本确保了资料的真实性、完整性。同时，按照规范建档的标准，在县区民政局专设城乡社会救助档案室，对低保申报资料等档案实行“一户一档”管理。
三、存在的困难和问题
以上成绩的取得，是市委正确领导和市人大严格监督的结果，是全市上下共同努力的结果。在肯定成绩的同时，我们还必须清醒的看到，在新的形势和政策背景下，全市城乡低保规范建设工作还存在一些困难和问题。
一是城市低保动态管理难度较大。全市城市低保目前已进入应保尽保阶段，省级不再下达新增扩面指标。随着农村生活水平的不断提高和物价的不断上涨，还有一定数量的农村贫困人群期盼享受低保补助。同时，城市低保对象中企业改制下岗职工所占比重较大，由于这部分人群是通过政策性因素纳入低保范围的，已经形成了实际的低保终身制，加之部分人员已再就业，一部分已领取养老保险金，但仍然继续领取低保救助金，要实施动态管理难度非常大，给实施城市低保动态管理造成很大的负面影响。
二是家庭收入及家庭财产难以核定。户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本条件，但实际核定低保对象家庭财产、家庭经济收入时很难制定出合理的标准和方法。农村的粮食、林果、牲畜、家禽等实物收入难以用标准核定，外出务工人员收入不稳定、隐性收入难以统计而且缺乏准确性。城市居民就业具有很强的多样性和隐蔽性，存在隐报、瞒报自身实际收入现象，其储蓄存款及利息收入等很难核实，在一定程度上增加了收入核定的难度，影响了低保对象确认的公正性。
三是低保对象信息管理缺乏可操作性。城乡低保管理工作一直都缺乏一套成熟的管理系统作支撑，原始的人工操作和大量的纸质档案增大了基层管理工作的难度。为此，民政部先后研发了“城市低保管理系统1.0版、2.0版”，省民政厅已上线使用 “云南省社会救助管理系统”，但是，上述系统在实际工作中缺乏可操作性，与金融部门缺乏有效对接，工作成效不佳且给基层带来了很大的工作负担。
四是基层民政能力建设仍显薄弱。县区部分乡镇民政部门还存在干部力量不足、人员不稳定、办公自动化水平低、专业技术人员缺乏等现象，随着工作量的逐年增大，民政窗口的高效服务得不到保障，加之少数乡镇干部和村干部责任心不强、把关不严、政策不透明等，导致应保未保、应退未退，甚至个别地方还有“关系保、人情保”等现象，在一定程度上影响了基层组织在人民群众中的形象。
四、下步工作打算
针对存在的不足和问题，下步工作中市人民政府将坚持“应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾”的管理原则，进一步完善政策措施及操作规程，加大政策信息公开力度，畅通城乡居民的参与渠道，做到审批过程公开透明、审批结果公平公正；进一步抓牢“四项规范”、建立“四个机制”，切实维护好困难群众基本生活权益。
（一）规范低保实施措施。以贯彻落实《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2013〕45号)和《云南省人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》（云政发〔2013〕42号）文件为契机，在总结今年全市开展的农村低保“按标施保、核定收入、差额补助、应保尽保”的基础上，结合昭通实际，抓紧在年内出台“昭通市人民政府关于进一步改进和完善城乡居民最低生活保障工作的实施意见”，以指导和督促县区进一步完善和规范最低生活保障管理工作。
（二）规范对象认定条件。严格根据户籍状况、家庭收入和家庭财产三个认定最低生活保障对象的基本条件，进一步改进和完善享受最低生活保障救助的具体条件，逐步建立核算和评估低保申请人家庭收入、家庭财产的具体办法，力求做到应保尽保，使最需要社会低保救助的贫困群众享受低保政策，真正将惠民工程办成民生工程，良心工程，德政工程。
（三）规范审核审批程序。加强审核审批管理，严格依照低保“申请、审核、评议、审批、公示、发放”基本工作程序，按照审核公示、审批公示、长期公示的程序对申请家庭的入户调查情况、民主评议和审核情况、审批结果进行公示，彻底杜绝弄虚作假、优亲厚友、暗箱操作等不良现象的发生。
（四）规范对象动态管理。对已经纳入低保范围的救助对象采取多种方式加强管理服务，定期跟踪其家庭变化情况，形成低保对象有进有出、补助水平有升有降的动态管理机制。建立低保对象家庭人口、收入和财产状况定期报告制度，并根据报告情况分类、定期开展核查，将不再符合条件的对象及时退出保障范围。
（五）建立经济核对机制。在强化入户调查、邻里访问、信函索证等调查手段基础上，加快建立跨部门、多层次、信息共享的低保申请家庭经济状况核对机制。强化公安、人社、住建、金融、保险、工商、税务等部门的协调配合，全面收集低保对象户籍、就业、保险、住房、存款、证券、个体经营、纳税等方面的信息，做到对象认定准确、认定程序高效、操作规范公正。
（六）建立救助衔接机制。加快推进低收入家庭认定工作，为医疗救助、教育救助、住房保障等救助政策向低收入家庭拓展提供支撑。建立临时救助制度，有效解决低收入群众的突发性、临时性基本生活困难。做好最低生活保障与养老、医疗等社会保险制度的衔接工作。对最低生活保障家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象采取多种措施提高救助水平。鼓励机关、企事业单位、社会组织和个人积极开展扶贫帮困活动，形成慈善事业与社会救助的有效衔接。
（七）建立工作监管机制。将推进低保规范管理内容纳入督查督办的重点项目，定期组织开展低保政策落实、资金管理使用情况的专项督促检查，严防挤占、挪用、套取低保资金等违纪违法行为发生。设置并公布举报投诉电话，畅通投诉举报渠道，加强低保来信来访工作，认真落实首问负责、限时办结、复查复核等制度，做到有诉必问、有访必复。同时，加大纪检查办力度，对最低生活保障重大信访事项或社会影响恶劣的违规违纪案件坚决查办、严打重惩、绝不姑息。
（八）建立长效宣传机制。继续加大宣传力度，采取群众喜闻乐见的方式，广泛宣传党中央、国务院对最低生活保障工作的有关要求和政策规定，以及最低生活保障在保障民生、维护稳定、促进和谐等方面的重要作用，不断提高最低生活保障信息公开的针对性、时效性和完整性，引导公众关注、参与、理解、支持最低生活保障工作，营造良好的推进低保规范管理工作氛围。
