——在昭通市第三届人民代表大会常务委员会第二次会议上（2012年4月23日）
昭通市人民政府副市长 成联远
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
为深入贯彻落实省委、省政府关于“转变发展方式、保护坝区农田、建设山地城镇”的战略部署，我市严格按照《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》（云政发〔2011〕185号）和全省保护坝区农田建设山地城镇大理现场会议精神，及时行动，广泛调研，认真分析，狠抓落实，紧紧围绕“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体思路开展工作。现将我市开展城乡规划和山地城镇建设情况报告如下：
一、基本情况
我市位于云南省东北部，属云贵高原向四川盆地的过渡地带，东西最宽241公里，南北最长234公里，全市国土总面积23021平方公里，其中山区占72.54％，河谷区占23.80％，坝区只占3.66％。坡度大于15°以上的地区占总用地的75%以上。全市面积大于1平方公里、地形坡度≤8°的坝区54个（面积680平方公里）。在市辖10县1区中，除昭鲁坝区城镇建设用地较为平整外，多数城镇建在狭窄的河谷或坡地上，建设用地十分紧张，可扩展的备用地严重不足，对外交通联系和各项基础设施建设难度较大，城镇规模整体偏小，非农人口集聚度较低。截止2011年，全市户籍人口579.29万人（常住人口525.85万人），城镇常住人口128.88万人，城镇化率24.38％，城镇建成区面积179平方公里（包含乡集镇建成区面积41平方公里）。转变城镇建设用地方式、建设山地城镇，对于推进我市城镇建设、提高城镇化率、改善居民生活环境，意义重大。
二、工作思路
按照“山坝结合、组团发展”的思路和“城镇上山留耕地、发展空间三荒要”的理念，坚持“宜林则林、宜田则保、宜建则建”的原则，从昭通实际用地情况出发，围绕我市经济社会发展目标，对基础设施、公共服务设施、生活居住和工业发展等重点发展区域和用地布局规划进行调整完善，引导城镇建设、工业项目向山地发展；加快中心城市建设步伐，推进昭鲁一体化发展进程，着力打造特色、重点集镇，增强城镇的综合辐射带动能力，引导农民向城镇聚集；积极向上争取项目、资金支持，切实加大招商引资力度，鼓励、引导社会力量参与城镇上山项目建设，协力推进我市城镇上山和城乡一体化发展。
三、主要举措及工作成效
（一）完善规划，充分发挥规划的引导调控作用。
1.昭通城镇“十二五”近期建设规划调整完善情况。按照建设山水城市、园林城市、特色精品城市和组团式发展的要求，进一步探讨保护坝区、保护耕地、节约土地、集约用地、利用山地坡地的办法和措施，对坝区内建设用地、耕地、生态用地进行量化比较分析，研究人均建设用地控制指标，对坝区内村庄规划进行统筹，保障城乡建设可持续发展。现全市各城镇转变用地方式，提出了近期发展重点，于2011年底全面完成近期建设规划的制定、完善工作。
2.昭通市城市总体规划调整完善情况。按照“切实保护耕地，转变建设用地方式”的要求，坚持可持续发展、因地制宜原则，依据昭鲁地形、坝区耕地、交通、景观和城镇发展现状，立足昭通中心城市建设用地实际，加大对山地、坡地的利用，优化城乡发展空间布局，走“山坝结合、组团发展”的路子，根据昭鲁一体化发展思路，将鲁甸县城及部份乡镇纳入昭通中心城区规划，着力打造符合昭通特色的“一心、两片、七组团”的中心城市发展格局，划定了99平方公里的中心城区范围，基本解决了城市建设用地不足的问题。规划至2015年，中心城区建设用地规模为56平方公里，城市人口规模为50万人；规划至2030年，中心城区建设用地规模为99平方公里，城市人口规模为99万人。2011年11月18日，市城市规划委员会2011年第二次全体会议审查并原则通过了该规划；2011年12月23日，经市第二届人民代表大会常务委员会第三十八次会议审议同意，并上报省政府；2012年3月7日，省住建厅按照省政府批示，组织召开省级专家联席审查会，对规划进行了评审并原则通过。2012年4月6日，省政府作出《云南省人民政府关于同意昭通市城市总体规划（2010—2030年）的批复》（云政复〔2012〕16号），批准了我市城市建设总体规划。
3.城镇上山三个规划统筹衔接工作情况。按照省政府对城镇上山三个规划（土地利用总体规划、城镇近期建设规划和林地保护利用规划）调整完善审查工作方案的要求，市政府及时安排市、县区两级国土资源部门牵头，住建、林业部门配合，组织编制三个规划衔接图及衔接说明书。衔接图编制以县、区土地利用总体规划图为基础，将城乡规划中建设用地利用规模界线和林地保护利用规划中一、二级公益林等林地保护界线进行叠加，分析存在问题，城乡建设用地布局尽可能避让基本农田和一、二级公益林，对重叠部分作了局部调整。2012年2月25日至26日，由省国土资源厅、住房城乡建设厅、林业厅组成云南省城镇上山三个规划联合审查组，对昭通市城镇上山三个规划调整完善及其相互衔接情况进行审查。审查组充分肯定了我市开展三个规划的调整完善工作，认为昭通三个规划调整完善的指导思想、基本原则符合省委、省政府“保护坝区农田、建设山地城镇”的基本要求，达到加强坝区农田保护、推进城镇上山科学发展的有关要求。根据审查组提出的修改意见，现已完成三个规划衔接成果的修改完善工作，已分别报省国土资源厅、住房城乡建设厅和林业厅进行复核，之后将按程序报省政府审批。
4.集镇、村庄规划编制工作情况。为充分利用“三荒”，集中规划建设，合理配置公共设施，奠定集镇、村庄上山的基础，市政府加大了集镇、村庄规划工作力度。目前，全市15120个村庄（包括1201个行政村和13919个自然村）的规划编制工作正全面有序推进，其中已编制完成8316个，其余村庄预计年底完成规划编制； 40个特色集镇、11个重点集镇和旅游小镇的总体规划已完成编制，18个省级特色集镇总体规划已由省住建厅组织评审，根据评审意见进行修改完善后将报批实施，目前全市130个乡镇（包括47个建制镇和83个乡）规划编制已全部完成。
（二）强化宣传，积极营造山地城镇建设良好氛围。
为转变广大人民群众的认识和观念，全市各级各部门采取多种形式，多渠道广泛宣传城镇上山的重要意义，使大家认识到与占用耕地相比，利用山地进行建设的“四个有利于”：一是有利于城乡统筹协调、解决好建设用地不足；二是有利于保障群众利益、化解社会矛盾；三是有利于保持地方特色，保护自然风光；四是有利于提高工作效率，压缩开发成本，使广大人民群众认识到这一政策的好处，从根本上转变思想和意识，积极参与和支持城镇上山这一重大举措，现全市已初步形成理解、支持、参与山地城镇建设的良好氛围。
（三）狠抓试点，充分发挥示范引领带动作用。
按照省国土资源厅山地综合开发试点工作安排，我们结合市情，按照“宜林则林、宜农则农、宜耕则耕、宜建则建”的原则，着力推进“三个一批”低丘缓坡土地综合开发利用试点工作，按照“启动一批、提升一批、储备一批”的要求，将昭阳区、鲁甸县、镇雄县申请纳入省国土资源厅的试点，率先开展山地综合开发试点工作。同时，要求各县区在完善规划中预留低丘缓坡土地综合开发区块，按照启动一批要求抓紧做好试点的前期准备工作，成熟一批上报一批。在试点工作的运作方式和保障措施上：一是地方政府从土地出让金中列支一部份配套资金作为工作经费，特别是启动资金；二是积极争取省级项目资金的支持；三是采取BT模式、大型国有和民营企业通过市场招标等方式引入社会资金参与开发利用；四是在收取的耕地质量补偿费中安排专项资金；五是对已平整宜建土地实行公开出让，引进房地产商进行开发。2012年2月18日，市政府召开了城镇上山示范项目汇报会，确定将昭阳区北闸、小龙洞工业上山项目，永丰集镇上山项目以及凤凰山利用低丘缓坡土地开发项目作为城镇上山试点项目，目前正开展前期准备工作以及项目的储备。
（四）统筹推进，全面抓好中小城镇建设。
各县区采取政府推动、多元融资、市场运作的方式，大面整理城镇建设用地，充分挖掘存量土地潜力，努力为保护耕地、改变建设用地方式创造条件，集镇建设步伐明显加快。目前，昭阳区旧圃镇，盐津县豆沙镇，鲁甸县小寨乡、龙树乡、江底乡已建成；盐津县中和镇，威信县旧城镇，绥江县新滩镇，镇雄县林口乡、塘房镇，水富县两碗乡已初具规模；昭阳区永丰镇已全面启动建设，巧家县白鹤滩镇、大寨镇、小河镇、蒙姑乡作为该县实施城镇上山的试点乡镇全面开展各项前期工作。现全市130个集镇（其中：83个乡集镇，41个建制镇；不含10个城关镇和3个办事处）已启动在建61个，现基本完成集镇改造建设41个。
四、下步工作重点
（一）加强领导，确保责任落实到位。
严格落实保护坝区农田、建设山地城镇工作目标责任制，进一步建立和完善主要领导亲自抓、亲自安排，分管领导具体抓、跟踪问效的工作机制，健全横向到边、纵向到底的责任体系。强化各级各部门职责，形成上下联动、左右互动、密切配合、协同行动、衔接统一的工作机制，防止互相掣肘，及时研究解决好各种问题，又好又快地推进各项工作。
（二）研究政策，制定解决农民进城相关政策。
农民进城面临和存在的问题比较多，如户籍、社会保障，还有住房、子女上学、医疗等问题，这些问题的存在对于农民进城和做好农村劳动力转移就业工作是一大障碍，必须给予高度重视，逐步加以解决。我们将充分利用省委、省政府全面推进城镇上山、农民进城的有利契机，研究制定农民进城的相关政策措施，进一步放宽城镇户籍，吸引农民进城，将转户农民纳入城镇就业、养老、住房、教育、医疗保障体系；积极发展城镇劳动密集型产业，为农民进城创造更多就业机会；加快推进保障性住房建设，以保障性住房作为农民进城的后劲支撑。
（三）加大投入，拓宽基础设施建设投融资渠道。
实施城镇上山，必然带来基础设施建设成本的增加。下步工作中，我市将加大对上山项目的支持力度，通过向上争资、对外引资、民间筹资、银行融资、财政投资等多种形式，拓宽城镇建设投融资渠道，努力配套完善公共服务设施，强势推进山地城镇建设步伐。
（四）夯实产业，为城镇上山提供后劲支撑。
承接发展来势，积蓄发展后劲，加大产业培育力度，通过新型工业化、农业产业化、现代服务业等多种途径，扎实推进城镇上山、工业上山，形成以工促农、以城带乡的发展模式，提高城镇辐射带动、产业支撑、公共服务、就业创业等方面的能力，以此促进城乡一体化发展。
（五）严格督查，力促城镇上山工作取得实效。
对已经确定的项目积极抓紧前期、落实用地、抓紧开工；尚未确定的项目主动做好咨询、服务工作，尽快确定。一是要把该项工作纳入政府贯彻落实科学发展观综合考核评价奖惩的重要内容，统一下达、统一考评、严格奖惩。二是要建立通报问责制，由纪检监察部门牵头，对考核排名倒数第一的县区进行通报，并对党委、政府和部门主要领导、分管领导进行问责。三是市政府将不定期地对各县区的执行情况进行实地的监督检查，确保政策落实到位。
