——2007年6月26日在昭通市第二届人民代表大会常务委员会第八次会议上
昭通市交通局局长 张永前
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会的安排，受市人民政府委托，我就农村公路建设与养护管理工作情况报告如下，请予审议，并提出意见。
一、昭通市农村公路现状和“十一五”农村公路建设目标任务
（一）全市农村公路现状。
到2006年底，全市纳入国家统计的公路里程为13863公里，其中，农村公路（县、乡、村公路）12781.9公里。按行政等级分：县道4009.5公里，乡道7483.3公里，村道1289.1公里，专用公路19公里。按技术等级分：二级30.2公里，三级87.6公里，四级1314.9公里，等外公路11349.2公里。按路面结构分：高级路面712.6公里，次高级路面219公里，未铺装路面11850.3公里。纵向比，我市农村公路建设虽然发展较快，但由于历史欠帐多和客观条件的限制，与其他州市相比还很落后，全市路网整体水平还很低。等级公路仅占14.2%，与全省平均发展水平相比差距很大。农村公路普遍存在技术等级低、通行能力小、抗灾能力弱、安全隐患多等问题。全市143个乡镇中还有114个乡镇不通油路（或水泥路），1173个建制村中还有953个（国家交通部依据专调资料认可数为866个，复核后为772个。按省交通厅的要求，市县交通局再次核实上报数为953个）达不到国家通达标准要求，通路不通车、晴通雨阻的情况还较为普遍，与经济社会的快速发展需求极不相适应。
（二）“十一五”农村公路建设目标任务。
按照省政府和市政府签订的“十一五”昭通市农村公路建设目标责任书，我市在“十一五”期间农村公路建设的目标是：确保“十一五”期间基本实现所有具备条件的乡镇、行政村通公路；基本实现所有具备条件的乡镇路面全部硬化；90%的农村渡口完成改造；85%以上的乡镇建成5级以上乡镇客运站，农民群众乘车难的问题基本得到解决。“十一五”期间农村公路建设的任务是：实施通畅工程通乡公路硬化99条2965公里；实施通达工程通村公路953村6928公里；实施乡级客运站建设143个；实施渡口改造77个，其中渡改桥10个建桥1200米。
二、农村公路建设计划执行情况
2006年省安排我市通乡油路计划项目6个169公里，通达工程项目12个264.5公里，乡级客运站20个，渡口改造项目12个264.5公里，乡级客运站20个，渡口改造项目4个，渡改桥项目1个。2007年省厅预安排我市通乡油路计划项目6个190公里，通乡弹石路项目17个626公里，通达工程200个村1580公里，渡口改造项目10个，乡级客运站建设还未安排。
（一）2006年度计划执行情况。
1、通乡油路6个项目169公里，其中5个项目已开工建设（洒渔大桥—悦乐24公里、塘房—以勒36公里、威信—石坎26公里、柳树闸—龙树37公里、小草坝—牛街53公里）完成投资1660万元，计划明年初完成；1个项目（洒渔—苏甲28公里）正在进行施工招投标工作，计划明年5月建成。
2、通达工程12个项目264.5公里，其中6个项目（团结—青龙洞21公里、大毛滩—细沙25公里、塘房—林口10公里、斑鸠沟—庙沟19公里、靖安—金瓜22公里、撒渔沱—桦槁坪26公里）已开工建设，完成投资800万元，计划7月底完工；1个项目（楼坝—水清坝215公里）正在进行招标，计划10月底完工；5个项目（龙树—梭山52公里、中寨—拖租14公里、苍坪—寒婆岭22公里、双河—钟鸣20公里、中屯—头屯12公里）已完成施工图设计，计划年底完工。
3、乡级客运站20个，其中主体工程完工4个（鲁甸江底、永善黄华和莲峰、大关寿山），完成投资212万元；在建10个完成投资183万元，计划6月底完工；1个正在进行招投标，计划7月底完工；4个正在办理征地等前期工作，计划10月底完工。
4、渡口改造4个项目，均已开工建设，完成投资29万元，计划7月底完工。
5、渡改桥1个项目，已完成设计，计划年底完工。
（二）2007年度预安排计划执行情况。
1、通乡油路6个项目190公里，其中3个项目（岔河—彝良48公里、洒渔大桥—大山包76.7公里<2007年预安排计划15公里>，小草坝—牛街<2007年度安排计划35公里>）已开工，计划明年年初完工；2个项目（绥江双河—板栗22公里，溪洛度—务基33公里），设计已完成，计划明年上半年完工；1个项目（哨口子—新店37公里）6月底完成施工图设计，计划明年8月完工。
2、通乡弹石路17个项目626公里，通达工程200个村1580公里，已于4月份全面展开设计工作，设计外业工作基本结束，内业工作完成50%，7月底设计全部完成，计划明年上半年完工。
3、渡口改造10个项目，已开始做改造方案，计划10月底完工。
4、乡级客运站省交通厅尚未安排计划。
三、农村公路建设养护管理情况
“十一五”期间，我市农村公路建设既面临难得的机遇，同时也面临补助标准过低、建设资金严重短缺，建设任务重、建设管理技术力量薄弱等困难和问题。为抓住机遇，全面完成“十一五”全市农村公路建设任务，采取了以下措施。
（一）加强组织领导。
2006年初，市政府成立了由市政府分管领导担任组长、市交通、发改、财政、税务、国土、林业、水利、农业、环保等部门主要负责人为成员的农村公路建设领导小组。领导小组下设办公室在市交通局，负责全市农村公路建设日常管理，对口办理农村公路建设业务，各县区政府相应成立领导小组和办事机构。领导组成立后，多次召开专题会议，研究解决农村公路建设中的困难和问题。今年5月，市委、市政府又召开了市级四套班子主要领导，各县区委书记或县区长、分管交通工作的副县区长、各乡镇长、市直有关部门主要领导、县直财政、发改、交通部门主要领导共200多人参加的全市交通基础设施建设大会，会议明确了农村公路建设的目标任务和政策措施，要求各级党委、政府要进一步提高思想认识，切实加强领导，迅速掀起全市农村公路建设的新高潮。
（二）明确目标任务。
市政府将全市“十一五”期间农村公路建设的任务分解下达各县区，并与各县区政府签订年度农村公路建设目标责任书和农村公路养护管理责任书，把农村公路建设养护管理工作纳入政府年度工作考核，明确县区政府是农村公路建设养护的责任主体，县区交通局具体负责农村公路的实施和管理。
（三）千方百计筹措建设资金。
一是市政府在财政困难拿不出农村公路建设配套资金的情况下，由市国资公司担保贷款1亿元作为市级农村公路建设配套资金，对通乡油路每公里补助10万元，通乡弹石路每公里补助5万元，乡镇客运站建设补助每个补助10万元；二是各县区政府采取“财政拿一点、发动群众自愿集一点、民工建勤投一点，在外乡亲捐一点，受益单位助一点”的形式，多渠道筹措建设资金。如昭阳、鲁甸等县区发动沿线受益企业出资公路建设，永善、大关等县区的一些乡镇动员在外工作的机关干部、个体私营主捐资公路建设；三是制定优惠政策，降低造价。各县区根据各自情况在土地征用、房屋拆迁、税费征收、地材拍卖等涉及交通发展的各个方面，采取倾斜政策和优惠措施加以支持，对农村公路建设免收省级以下各类行政事业性收费，对符合规定的，税务部门依法及时办理减免税。
（四）规范建设项目管理。
今年以来，根据国家和省有关公路建设的方针、政策和法律、法规，并结合全市农村公路建设实际，市交通局制定下发了《昭通市农村公路建设管理实施办法》、《昭通市通达工程质量监督管理办法》、《昭通市交通项目建设管理办法》、《昭通市交通项目建设监督管理办法》、《昭通市公路工程质量监督管理办法》、《昭通市公路建设工程设计变更管理办法》、《昭通市交通建设工程计量支付管理办法》、《昭通市交通建设单位财务管理办法》等规章制度，对农村公路项目从前期工作到组织实施各环节都作了具体规定。
一是农村公路建设项目管理遵循以下程序：县区根据规划选择项目，编制工可报告或项目建议书并报批，项目储备——市、县（区）编制上报年度建议性计划，省下达补助计划——施工图设计——上报设计审批——施工、监理招投标（达不到超标条件的竞争性选择施工队伍）——招标结果核备及施工许可——组织实施——工程竣工结算、工程审计，交、竣工验收——接养。
二是农村公路建设执行项目法人制、工程监理制、招投标制、合同管理制。其中，通乡油路、通达工程项目推行了项目法人制，但存在项目法人达不到交通部公路工程项目法人暂行标准的要求，乡级客运站、渡口改造项目，由于投资少没有执行项目法人制。通乡油路执行了工程监理制，通乡弹石路、通达工程采取组建监理小组的方式代替社会监理，乡级客运站、渡口改造项目因规模小没有实行监理制。符合法定招标条件的农村公路建设项目均执行了招投标制，达不到条件的采取竞争性选择施工队伍。所有项目都执行了双合同管理制（即工程合同、廉政合同）。
三是在农村公路的设计上，始终坚持按照量力而行、实事求是、注重实效的原则进行，修实用之路、安全之路、资源节约之路。县乡公路一般按照部颁等级公路标准建设，乡村公路的标准根据实际需要和经济条件确定，在控制工程造价的同时，重视排水和防护工程的设置，提高公路的抗灾能力。注重环境保护和资源的有效利用，不搞大改线、大拆迁，保护沿线农民的利益。尽量利用老路，做到最小限度地占用耕地，最大程度节约土地，防止水土流失和环境污染。
四是在确保工程质量的管理上，坚持做到“四有”、“五化”。“四有”即有方案、有标准、有目标、有制度；“五化”即施工规范化、操作程序化、技术标准化、管理制度化、数据科学化。为监管好施工过程，先后编制印发了《昭通市通达工程质量监督管理办法》等8个公路工程建设管理办法，用制度把原材料采购、试验检测、工程中间转序签证等各个质量管理环节固定下来，做到章可循，大大减少了工作的随意性。
五是细化质量责任，落实工作任务，各县区交通局与各指挥部，指挥部与各项目部、各监理单位及指挥部总监、总监办分别签订质量责任书，质量责任细化到点，量化到人，层层落实。为使工程质量全方位、全过程、全天候处于受控状态，有的项目还将指挥部工作人员分为责任组，挂钩项目部，盯在施工点，监管工程质量。
六是大力发展农村客运，充分发挥农村公路效益。按照“路、站、运一体化的建设原则，逐步组织好农村的客运网络化实施工作，推进城乡客运一体化进程，让农民群众从走得了，向走得好，走得舒适发展。
（五）强化农村公路养护。
目前，昭通市纳入国家统计的公路里程为13863公里，由地方负责管理养护公路里程有12097公里，其中：省道103公里，县道3203公里，乡道7483公里，村道1289公里，专用公路19公里。公路管养里程的增加、路面等级的提高给公路管养工作提出了新的挑战，2006年，各级各部门深入贯彻建养并重的方针，狠抓管理，加大投入，切实推进了管养事业的全面发展，较好地保证全年地方管养公路的通、平、畅，为昭通市城乡经济的发展提供了较好的公路运输保障。主要做法是：
一是建章立制，完善管理机制，使养护工作有序发展。为加强农村的公路管养工作，认真贯彻《公路法》、《云南省县乡公路建设养护管理办法》，根据与省公路局签订的《云南省农村公路养护与管理责任书》，结合我市实际，市政府与各县区政府签订《昭通市农村养护与管理责任书》，明确县区人民政府是农村公路养护管理的责任主体，市交通局下发了《昭通市农村公路养护与管理考核办法》，各县区交通局结合各自实际，制定、完善了生产、安全、资金管理、学习培训、文明建设、用人等各种管理制度，进一步明确职责，规范操作，规范管理，做到了管理痕迹化、资料规范化、日常养护、检查验收资料有据可查、有处可查。
二是创新养护机制，全面提高农村公路管养水平。第一是建立责任制。市政府与县区政府、县区政府与各乡镇政府、市交通局与各县区交通局及市地方公路处，各县区交通局和地方段、地方段与各管理所（站）层层签订公路养护管理责任书，将养护任务细化到所、到人，规范了养护管理工作，形成了养护工作层层有人管、层层抓落实的工作格局；第二是抓紧抓好任务下达和检查督促工作；第三是认真做好成功经验推广工作，节约养护成本；第四是坚持了县道县养、乡道乡养和村道村养，体现“谁受益、谁养护”的原则，在养护方式方面采取了灵活多样的做法，使有限的资金发挥了最大的效益，对县乡公路，根据交通量的大小，基本采取了常年养护、季节性养护、临时性养护的方式。在养护人员的组织上，常年养护的以正式职工（固定）带领农民养护为主，季节性和临时性养护（乡、村公路主要养护方式），以农民工、群众投工投劳为主。在承包方式上，采取领工承包、家庭承包、个人承包等灵活多样的方式。
三是开展全民义务“护路周”活动。强化广大干群爱路护路意识，让群众意识到公路养护工作不仅需要交通部门认真履行职责，更需要全社会共同参与。
四是千方百计增加养护资金投入。昭通市地方公路的养护经费除了省补助养路费410万元以外，市财政安排200万元用于乡村公路养护，各县区政府也积极筹集养护资金。将公路养护管理人员全部纳入财政，使省市有限的养路费补助资金能充分用于养路。同时，多方开辟筹集渠道，充分发挥受益群众、受益企业的积极性，把企业投资、群众投劳，作为养护好农村公路的补充。有力地保障农村公路的通达和通畅能力，促进农村经济社会的发展。
五是积极推进养护管理体制改革。近年以来，我市农村公路油路化里程逐渐增多，现行农村公路养护模式已逐渐不能适应社会发展形势的需要，农村公路养护改革势在必行。2006年，积极争取申报第一批养护资质，有12家地方公路管理段（处）已取得养护资质（其中二类乙级资质一家，三类乙级资质10家），2007年又有7家地方段申请二类乙级资质。同时，为积极稳妥推进农村公路养护改革，我市在威信县开展农村公路养护体制改革试点，为全市农村公路养护改革探索经验，目前各项试点工作进展顺利。
六是认真开展养护工作。按照“建设是发展，养护也是发展”的工作理念，把农村公路日常养护及为养护和水毁修复作为养护工作的核心，不断探索管养机制，落实养护责任，稳定养护队伍，制定了昭通市农村公路养护及管理考核办法，下达各县区农村公路养护好路率指标，市与各县政府签订了责任书，养护质量得到进一步改善，综合好路率达到50.6%，2006年市交通局被评为省级农村公路养护与管理先进单位。
四、农村公路建设养护管理中存在的困难和问题
（一）农村公路建设中存在的问题。
1、通乡油路年度计划里程少，难以实现省下达给我市的“十一五”通乡公路通畅目标。按2006、2007年度下达计划，我市两年只有359公里，只占需硬化通乡公路里程的12.1%，如按此安排，我市五年只能完成30%的乡镇通沥青（水泥）路，远远达不到省政府提出的“十一五”末乡镇通沥青（水泥）路的比例提高90%的目标。
2、国省补助资金少，建设难度大。我市通乡公路大多为“大跃进”期间和“以工代赈”民工建勤方式修建的公路，投入资金少，桥、涵及防护、排水工程等配套设施不完善，路基宽度多为3—5米，又加之特殊的地形地貌，江河纵横切割、海拔高差大、地质复杂，造成公路改造工程量大，全市通乡公路仅路基工程平均每公里造价在30万元左右，资金筹措难度极大。
3、计划下达晚，资金到位迟，按年度计划实施难。如2006年通乡油路和通达工程计划当年6月底下达，年底资金才到位，按年度完成项目建设任务十分困难。
4、通乡油路前期工程环节多，增大建设成本。每个项目仅工可编制和审查就要用去资金近20万元。
（二）养护管理存在的问题。
1、地质地貌、气候多样。泥石流、骨坡、水毁等地质灾害时有发生，给养路养护工作带来很大困难。
2、公路技术等级低。在地方管养的12097公里中，四级公路1273公里，占管养里程10.5%，等外公路10722公里，占管养里程的88.6%，三级以上公路102公里，仅占管养里程的0.8%，加上公路修建时投资不足，起点低、基础差、防护和排水设施不足，公路防洪抗灾能力弱，汛期水毁严重，加之没有资金进行修复，年复一年，路况越来越差，进入一种恶性循环。
3、交通量增长较快，特别是超重车辆的增多，缩短了公路的使用寿命，对公路设施造成了很大损害，致使养护投入增多。
4、养护经费严重不足。在我市管养的12097公里农村公路中，省补养路费仅有410万元元，市补助乡村公路养路费200万元，3203公里县乡公路每公里每年不到1000元，7483公里乡村公路，每公里每年都不到300元养路费，由于养护经费严重短缺，很多日常养护工作都无法正常开展，多条乡村公路甚至县乡公路严重失养，仅靠当地政府或沿线村庄、企业投资、投劳管护，其路况越来越差。
5、养护设备落后，在现有的养护设备中，各县区有一至两台装载机或压路机和数量不等的农用车、打砂机，养护方法基本停留在“铁揪加小板车”的水平上，远远落后于新形势的要求，地方管养的313公里沥青路面，由于没有设备和沥青，出现病害不能及时得到修复。
6、养护队伍专业水平不高。在现有的养护队伍中，绝大多数养护职工没有专门学过公路养护方面的知识，而且很多一线养护工人是沿线群众，在一定程度上无法保证养护质量。
7、“重建轻养”观念没有转变，养护意识较为淡薄。由于资金和人力有限，各县区政府和交通部门都把重点放在了公路建设上，养护工作重视程度不够，公路养护事业发展受到限制。
五、下步工作打算
要以科学发展观统领全市交通工作全局，不断提高交通发展的全面性、协调性和可持续性，推进交通改革，建设便捷、通畅、高效、安全的运输体系，促进全市经济又好又快发展。2007年，将围绕建设社会主义新农村和市委、政府确定的基础设施建设重点项目中的交通项目，切实加快全市农村公路建设步伐。一是认真抓好10个项目359公里的通乡油路工程建设；二是认真抓好通村通达工程在建项目的扫尾和新开工项目的组织实施工作；三是做好农村公路通乡弹石路试点工作，总结一套符合我市实际的通乡弹石路建设经验，制定出台相关建设管理办法、资金补助政策，适时召开农村公路建设现场会，发挥典型示范作用，推动全市农村公路建设；四是继续抓好农村客运站建设工作，按照“路、站、运一体化”发展思路，推进农村客运网络化建设；五是继续宣传贯彻国办发〔2005〕49号文件精神，进一步深化养护体制改革，认真抓好养护体制改革试点县的改革工作；六是加大大中修工程建设的投入，为提高公路养护管理的质量奠定坚实的基础；七是把成本核算作为养护管理工作的中心任务，以降低养护成本为核心，全面提高养护质量；八是加大养护管理考核责任书的落实力度，进一步明晰责任，促进养护工作的全面提高。
主任、各位副主任、秘书长及各位委员，农村公路建设养护管理是建设社会主义新农村的重要内容，是改善农村生产和生活条件，发展农村经济、解决“三农”问题的前提，是增加农民收入的有效途径，是构建便捷、通畅、高效、安全的交通运输体系的重要组成部份，也是实现交通又快又好发展的重要基础。同时，农村公路建设养护管理工作又是一项长期而繁重的任务，点多、面广、战线长，涉及社会方方面面，离不开社会各界的理解、支持、帮助和参与，当前在实施过程中，面临年度建设计划规模与“十一五”建设目标不相适应和每公里建设投入资金与实际需要相比缺口大两大难题。而这两大难题是自身很难解决和克服的，为此，请市人大常委会帮助呼吁，建议省委、政府加大对昭通的计划安排力度和提高建设补助标准，确保昭通市“十一五”农村公路建设目标任务全面完成。
