——在昭通市规范性文件备案审查工作会议上的讲话

昭通市人大常委会副主任  皮永宏

（2012年6月30日）

同志们：

2010年，云南省人大常委会审议通过了《云南省实施＜中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法＞办法》、《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，并下发了关于贯彻规范性文件备案审查规定的实施意见。2011年5月，省人大常委会召开全省规范性文件备案审查工作会议，对开展规范性文件备案审查工作提出了相关要求。市人大常委会对此项工作极为重视，市二届人大常委会第三十六次会议于2011年8月25日审议通过了《昭通市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》。市人民政府及县（区）人大常委会认真学习相关法律法规，进一步加强领导，建立完善制度，开展了规范性文件备案审查工作。

今天，我们召开全市规范性文件备案审查工作会议，目的是进一步贯彻云南省实施监督法办法和规范性文件备案审查实施意见，认真落实市人大常委会规范性文件备案审查办法，总结交流我市开展规范性文件备案审查工作，进一步统一思想，提高认识，加强领导，扎实推进全市规范性文件备案审查工作有序开展。下面，我讲几点意见：

一、统一思想，充分认识加强规范性文件备案审查工作的重要意义

对规范性文件进行备案审查，是监督法赋予各级人大常委会的一项重要法律监督职责，是各级人大常委会开展法律监督的重要内容，也是完善中国特色社会主义法律体系、促进依法治国、构建和谐社会的重要途径。

（一）加强规范性文件备案审查工作，是实施依法治国基本方略的内在要求。

依法治国是党领导人民治国理政的基本方略。党的十七大报告指出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。规范性文件是为了贯彻实施宪法、法律、法规而形成的重要文件，大多涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍的约束力和一定的强制性，其内容是否与法律、法规保持一致，直接影响依法治国的进程。加强规范性文件备案审查工作，是推进依法治国的内在要求。只有有效地开展规范性文件备案审查工作，确保规范性文件不与法律、法规相抵触，才能确保市场经济的统一有序和公平竞争，确保民主法治建设顺利推进，切实维护广大人民群众的合法权益，确保依法治国基本方略的有效实施。

（二）加强规范性文件备案审查工作，是维护社会主义法制统一的必然要求。

2010年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上庄严宣布，我国已经形成中国特色社会主义法律体系。宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，这是一项基本的法制原则。坚持法制统一原则，是保障党对国家事务的领导，实现国家统一、民族团结、社会稳定的重要基础，也是社会主义市场经济发展的基础。在国家法制层级中，宪法地位最高，然后依次是法律、行政法规、地方性法规，由此构成中国特色社会主义法律体系的纵向结构。各级人民政府在履行职责中形成了众多的规范性文件，这些规范性文件涉及各方面的行政事务，数量多，范围广，其内容是否合法、适当，对于确保宪法、法律和法规的实施，维护政治、经济、社会等各方面的正常秩序，维护人民群众的切身利益，关系重大。监督法和相关法规规定了同级人民政府和下级人大常委会报送规范性文件的义务和接收备案的人大常委会对规范性文件备案审查的职责。此外，人民政府对各部门和下一级人民政府制定的规范性文件也要进行备案审查。通过人大常委会的备案审查和人民政府内部的备案审查，形成我国法制统一的监督保证体系。这些监督体系和监督制度的设置，目的是为了保证规范性文件与宪法、法律、行政法规和地方性法规的不抵触，维护法制的统一和尊严。

（三）加强规范性文件备案审查工作，是维护人民群众根本利益，构建和谐社会的迫切需要。

规范性文件作为经济社会管理的重要手段，具有普遍的约束力，直接关系到公共利益，社会秩序和公民的切身利益。如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的公民利益，直接影响改革发展稳定的大局。因此，加强规范性文件备案审查工作，就是从源头上防止权力滥用，越权限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；防止行政权力越位、错位和缺位，自我授权，规避责任，重管理处罚，轻服务职责的现象出现。加强规范性文件备案审查工作，是维护社会公平正义的重要手段，是保障人民群众合法权益的救济手段。公民、法人和其他组织认为规范性文件损害公共利益或其自身合法权益，可以向人大常委会提出审查建议。通过人大常委会对规范性文件的审查，有利于维护其自身合法权利，维护社会公平正义，促进和谐社会建设。

（四）加强规范性文件备案审查工作，是发挥人大监督职能，增强监督实效的重要方式。

宪法规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，并赋予地方人大及其常委会工作监督和法律监督的职权，使人大监督成为代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大常委会法律监督的主要内容就是对规范性文件的备案审查，这在人大常委会日常工作中居于重要地位。人大常委会除对下级人大及其常委会作出的规范性文件监督外，主要对同级人民政府的抽象行政行为进行监督，也就是对规范性文件报送备案审查实施监督。实践中，一些地方的规范性文件制定机关超越权限擅自设定审批、收费、罚款等，增设公民义务，加重公民负担，侵蚀、扭曲和破坏了法制统一，疏离了人民政府和群众的关系，增加了行政成本。通过开展规范性文件备案审查及时发现和纠正规范性文件中的问题，能更好地发挥人大监督作用，不断提高监督实效。

二、把握关键，扎实推进规范性文件备案审查工作有序进行

从去年9月至今年6月，市人大常委会法制工作委员会备案登记科接收登记备案的规范性文件23件，均属下一级人大常委会报送备案。这期间，市人民政府未制定出台规范性文件。目前，市人大常委会未收到国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民提出的书面审查建议。截止今年6月，全市已有10个县（区）人大常委会相继制定完善了规范性文件备案审查制度，落实了工作人员，并开展了工作。总体上说，我市规范性文件备案审查工作尚处于起步阶段，还存在一些困难和问题。一是对规范性文件备案审查的重要性认识不够。少数地方对规范性文件备案审查工作的重要性认识不足，重视不够，没有把这项工作纳入议事日程，工作迟缓滞后。规范性文件制定机关主动接受监督的意识不强，报送备案的主动性不够。二是报备工作有待进一步规范。对规范性文件的概念和范围认识不尽一致，迟报、错报、漏报的情况在一定范围存在。三是备案审查工作机制仍不完善。从全市情况看，多数县（区）已制定了相关制度，个别县还未制定制度，工作还未开展。少数县虽有了制度，但受编制等因素影响，备案登记审查机构、人员未落实，制约了备案审查工作的有效开展。四是学习宣传力度不够。学习宣传省、市相关规定的广度、深度不够，少数备案审查机构和文件制定机关的人员还未完全理解掌握有关要求，不适应工作需要。国家机关、社会团体、企业事业单位和公民对该工作知晓度不高，参与的积极性未真正调动起来。为促进规范性文件备案审查工作的有效进行，工作中应把握几个关键环节：

（一）规范性文件制定机关要增强报备意识，做到有件必备。

规范性文件报送备案是开展文件审查的前提和基础，没有备案，审查无从谈起。将规范性文件报送人大常委会备案，是各级人大常委会和各级人民政府的法定职责，也是规范性文件发布后必经的法定程序。如果制定机关迟报、错报、漏报规范性文件，势必影响审查工作的有序开展。规范性文件制定机关要充分认识报备工作的重要性，进一步完善报送备案的制度，明确机构，落实人员，要按照市人大常委会规范性文件备案审查办法规定的范围、时限、方式、程序等要求，全面、规范地做好报备工作。需要说明的是，各级人民政府的决定、命令和下一级人大及其常委会的决议、决定，是规范性文件的一个具体法律用语，不是说规范性文件仅限于决定、命令或决议、决定的文件形式。规范性文件是对外的涉及公众利益的文件，而不是对内的限于管理、机构、人员等的文件。所以，凡是同级人民政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，如决议、决定、办法、规定、意见、纪要、细则以及经政府批准或同意由政府办公室发布的文件等，都要报人大常委会备案审查，要真正做到应报不漏，有件必备。

（二）规范性文件备案审查机构要强化监督意识，突出监督重点。

备案是基础，审查是目的，有了备案而不作审查，备案也就失去了意义。如果对规范性文件“备而不审”，那么备案制度就会形同虚设，法律监督的目的就无法实现。报备的规范性文件，应当严格按照各级人大常委会的相关规定，依照程序进行认真审查。监督法把维护公民、法人和其他组织的合法权益，作为规范性文件审查的重点，突出强调了两个方面：一是不得限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利。二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。因此，要把规范性文件是否与法律、法规相抵触，任意给公民、法人和其他组织设定义务、增加负担，违反法定程序制定等作为备案审查的重点。通过备案审查，按规定程序纠正越权、违法、程序不合法等情况。

（三）规范性文件备案审查机构要坚持主动审查与被动审查相结合，做到有错必纠。

市人大常委会制定的规范性文件备案审查办法，规定了主动审查与被动审查相结合的审查方式。对市人民政府和各县（区）人大常委会报送的备案材料登记后，应当根据文件涉及内容，在5个工作日内报经秘书长批示送相关委室进行初审。如发现问题，提出审查建议，由规范性文件审查委员会进行审查。另外，还规定了各级地方国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民认为规范性文件存在办法第八条所列情形的，可以向市人大常委会提出书面审查建议。对这方面的审查建议，市人大常委会法工委在接收登记后5个工作日内连同所有规范性文件备案审查材料送审查委员会审查。主动审查是人大常委会对报备的规范性文件直接进行的审查，有利于及时纠正规范性文件中明显存在的不合法、不适当的情形，避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害。被动审查是基于国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民提出审查建议而启动的审查，它的弊端是滞后，不利于及时发现问题，解决问题。工作中，我们要把主动审查与被动审查结合起来，一方面加大主动审查力度，重点对涉及改革发展稳定大局、人民群众切身利益、社会普遍关注和公民、法人、其他组织权利和义务的规范性文件主动开展备案审查，增强人大监督工作的针对性，提高监督工作的实效。另一方面要切实保障公民、法人和其他组织对国家机关工作的批评建议权，对公民、法人等提出的审查建议要认真审查，纠正存在问题，切实做到有错必纠，并在规定时限内反馈建议人。

（四）规范性文件备案审查机构和文件制定机关要加强沟通，密切配合。

在开展规范性文件备案审查工作中，各级人大常委会备案审查机构要加强与制定机关的沟通和协调，主动与负责报送的工作机构联系，通报需报送文件的范围、时限等要求，进一步疏通工作渠道，健全机制，达成共识，形成良好的合作氛围。要坚持依法审查与自行纠正相结合。如果审查中发现影响工作大局、违反国家法制统一、损害人民群众合法权益的不适当的规范性文件，要采取适当方式主动与制定机关沟通和协商，达成共识，促进制定机关主动自行纠正，并将自行纠正的情况在规定的时间报人大常委会。

三、高度重视，加强领导，有力推动规范性文件备案审查工作深入开展

规范性文件备案审查工作责任大，任务重，要求高。市人民政府和各县（区）人大常委会要高度重视，切实加强领导，进一步健全和完善制度，有力推动规范性文件备案审查工作深入开展。

（一）切实加强领导，狠抓工作落实。

做好规范性文件备案审查工作，关键在领导，重点在落实。市人民政府和各县（区）人大常委会要把规范性文件备案审查工作列入总体工作部署，摆上重要议事日程。主要领导要亲自过问，分管领导具体抓，相关机构认真落实，切实做到领导到位、措施到位、责任到位。备案审查工作要坚持在党委的统一领导下进行，遇到重大问题时，及时向同级党委、人大常委会党组汇报，在党委、党组领导下，依法正确履行职责。规范性文件审查机关和制定机关，要认真学习相关法律、法规，从实施依法治市战略，维护国家法制统一的高度，积极主动开展工作，推动规范性文件备案审查工作的正常进行。

（二）健全工作机构，提供组织保障。

规范性文件备案审查工作是一项法律性、政策性很强的工作，既包括报备，又包括审查；既有日常的备案登记，又有对规范性文件的审查处理；既有对本级人民政府的监督，也有对下一级人大及其常委会的监督和指导。市人民政府和各县（区）人大常委会要高度重视和加强备案审查工作机构建设，做到机构健全、人员到位、职责明确，使机构的设置同工作任务相适应。已经成立了机构的，要尽快理顺工作关系，明确责任，切实把工作开展起来。机构和人员未落实的地方要抓紧时间向党委汇报，请求帮助解决，并以抓好工作的实际效果，迎接省人大常委会今年8月将开展的专项检查。

（三）建立完善制度，强化机制建设。

各县（区）人大常委会应当根据法律、法规的要求，结合本地工作实际，制定出既符合上位法规定，又具有可操作性的相关规则及工作制度，作为本级常委会开展规范性文件备案审查工作的指导和依据。已经制定了相关制度的县（区），要严格认真执行，并在工作实践中不断修改、补充和完善，还未制定的县要尽快制定制度，抓紧启动规范性文件备案审查工作。要在建立完善工作机制的过程中，积极探索，不断总结，不断完善，逐步探索建立备案催报制度、报备督查制度、存档制度、奖惩制度等，为促进规范性文件备案审查工作规范化提供制度保障。

（四）加强队伍建设，提高工作能力。

规范性文件备案审查工作是一项新的工作，涉及面广，要求很严。从事备案审查工作的人员必须具备应有的政治素质和专业水平，要有研究问题、分析问题、处理问题的能力和严谨细致的工作作风。市、县（区）人大常委会和人民政府都要高度重视队伍建设，把队伍的思想作风和业务建设摆在首位。积极创造条件，采取多种方式，通过多种渠道，加强对备案审查工作人员的培训，努力建立一支“政治过硬、业务精通、务实高效、作风优良”的工作队伍，切实保障规范性文件备案审查工顺利开展。市人大常委会要加强对县（区）人大常委会的工作指导，帮助县（区）解决在工作中遇到的困难。这次会议，我们邀请了省人大常委会法工委副主任向明同志到会指导并将为我们作专题辅导，帮助大家准确理解和把握法律监督的精神实质，弄清规范性文件备案审查的范围、标准以及程序等基本问题，对我们是一次难得的学习、培训机会。

（五）加大宣传力度，营造良好氛围。

开展好规范性文件备案审查工作离不开社会的广泛参与和舆论的积极支持。市、县（区）人大常委会要积极争取党委的领导和支持，制定切实可行的宣传计划，充分利用报刊、电视、电台和电子网络等媒体，加大对规范性文件备案审查工作的宣传力度。广泛宣传规范性文件备案审查的内容、程序及相关要求，使人大常委会、人民政府和社会公众达成共识，不断增强依法监督的意识、自觉接受监督的意识和积极参与的意识，为规范性文件备案审查工作的开展创造良好的社会氛围。

同志们，对规范性文件进行备案审查，是新形势下完善中国特色社会主义法律体系，推进依法治国的一项重要工作，是维护人民群众根本利益，构建和谐社会的重要举措，也是人大发挥监督职能，增强监督实效的重要方式，需要在实践中不断探索、总结和完善，我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，逐步建立健全科学、有效的备案审查工作制度，不断探索新办法、新机制，努力提高工作质量和水平，为全市规范性文件备案审查工作的有序有效开展做出新的更大的贡献。